Ky punim është paraqitur në Konferencën Ndërkombëtare «Decentralizimi ndërmjet rajonalizimit dhe federalizmit në rajonin e Ballkanit Perëndimor», Tiranë 9-10 Qershor 2006, organizuar nga Instituti i Federalizmit  të Friburgut (IFF), Zvicër dhe Instituti i Studimeve Bashkëkohore (ISB),Tiranë.

1. Organizimi territorial në fuqi dhe debatet rreth tij

Referuar Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, në Shqiperi ekzistojnë dy nivele të qeverisjes vendore : a) niveli i parë komunat ose bashkite dhe b) niveli i dytë qarqet. Sipas nenit 108 paragrafi 2 të saj, «ndarjet administrativo-territoriale të njësive të qeverisjes vendore caktohen me ligj mbi bazën e nevojave e të interesave të përbashkët ekonomikë dhe të traditës historike. Kufijtë e tyre nuk mund të ndryshohen pa u marrë më parë mendimi i popullsisë që banon në to».

Dokumenti themelor i përcakton komunat dhe bashkitë si njësi bazë të qeverisjes vendore që «kryejnë të gjitha detyrat vetqeverisëse, me perjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjes vendore» (Neni 108, par. 3).

Organet përfaqësuese të njësive të nivelit të parë të qeverisjes vendore janë këshillat të cilat zgjidhen çdo tre vjet me zgjedhje të përgjithshme. Organi ekzekutiv i bashkisë ose i komunës, është kryetari, i cili zgjidhet drejtpërdrejt nga populli me një raund zgjedhjesh. Kushtetuta dhe ligji përdorin termat «bashki» dhe «komunë» për të bërë kryesisht dallimin midis zonave urbane dhe zonave rurale. Si rregull, bashkitë përfshijnë qytetet ndërsa komunat, bashkime fshatrash.

Qarku është njësia vendore e nivelit të dytë, ku sipas Kushtetutës, ndërtohen e zbatohen politikat rajonale (jo në sensin e rajoneve të BE – shënimi im) dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore. Organi përfaqësues i qarkut është këshilli i qarkut. Bashkitë dhe komunat delegojnë anëtarë në këshillin e qarkut në përpjestim me popullsinë e tyre, por në çdo rast të paktën një anëtar. Kryetarët e komunave dhe bashkive, janë drejpërdrejt anëtarë të këshillit të qarkut.

Mbi këtë bazë, dhe sipas Ligjit 8653, 31. 07. 2000, territori i Republikës së Shqipërisë ndahet në 65 bashki (Tirana, Kryeqyteti, me ligj të veçantë organizohet në 11 njësi bashkiake me organe të zgjedhura, subjekte që nuk ushtrojnë të drejtën e pronës dhe pa autoritet fiskal) dhe në 308 komuna.

Nga ana e tyre, bashkitë dhe komunat janë të grupuara në 12 qarqe. Ligji, përcakton gjithashtu rrethin si nëndarje e qarkut. Në rreth, nuk ka organe të zgjedhura por ekzistojnë të organizuara një numer shërbimesh të dekoncentruara të pushtetit qëndror dhe atij gjyqësor (rendi publik, prokuroria, gjykatat, shërbimi përmbarimor), apo shërbimesh që lidhen me fushën e funksioneve të përbashkëta (arsim, shëndetësi, shërbime sociale, mbrojtje ambienti). Në qarqe dhe në rrethe, pushteti qëndror përfaqësohet përkatësisht nga Prefektët dhe nën-prefektët. Mënyra e fuksionimit dhe kompetencat e tyre rregullohen me ligj të veçantë. Midis tyre dhe njësive të qeverisjes vendore, nuk ka kurrfarë marrëdhënie varësie.

Të gjitha zhvillimet politike dhe ekonomike të ndodhura në vitet 1990-2000, ndryshimet e mëdha demografike si pasojë e emigrimit, apo migrimit të brendshëm të popullsisë, reformimi në vazhdimësi i qeverisjes vendore, niveli i ri i autonomisë së saj në rrafshin e kompetencave dhe burimeve financiare, nevoja për më shumë efiçencë ekonomike dhe efikasitet të shërbimeve, sidomos pas vitit 2000, kanë nxitur një debat të ri për riorganizimin territorial.

Ky debat ka krijuar në mjediset e interesuara, opinionin për nevojën e rishikimit të organizimit territorial të Shqipërisë, në menyrë që ai t’i pershtatet më mirë sfidave aktuale të zhvillimit ekonomik dhe social të vendit, i cili së shpejti pritet të hyjë në radhën e vendeve kandidate për t’u anëtarësuar pas disa vitesh në Bashkimin Europian.

Megjithatë, debati ka evidentuar dy qëndrime në raport me këtë çështje. I pari, që përkrah tezën e bashkimeve të detyruara nga lart poshtë dhe i dyti, që përkrah opsionin e bashkimeve vullnetare, duke e konsideruar njëkohësisht edhe bashkëpunimin ndërkomunor si një mundësi të ndërmjetme dhe mjaft të vlefshme.

Ky opinion figuron edhe në përmbajtjen e raporteve të institucioneve të ndryshme ndërkombëtare që operojnë në Shqipëri prej vitesh, raporte të cilat marrin në analizë veçanërisht zhvillimet e viteve të fundit. Të gjitha palët kanë qenë të një mendjeje për faktin se përpara se të ndërmerren hapa konkretë, është e domosdoshme të kryhen studime të thelluara dhe të nxirren konkluzionet përkatëse të shoqëruara me rekomandime se si mund të veprohet.

Jam i detyruar të pohoj konstatimin që, gjatë këtyre viteve, megjithë ekzistencën e të gjitha mekanizmave ligjorë të domosdoshëm, është folur dhe vepruar pak ose thuajse fare, në rrafshin e bashkëpunimit ndërkomunor (për të bashkuar dhe optimizuar burimet në ofrimin e një pjese të shërbimeve vendore), bashkëpunim për të cilin ka një eksperiencë mjaft të pasur nga një numër vendesh europiane, veçanërisht në ato, modelet e ndërtimit institucional të të cilave përafrojnë (edhe për hir të traditës) me atë të Shqipërisë.

Megjithatë, për mënyrën se si është zhvilluar dhe zhvillohet debati rreth riorganizimit territorial, do të flas më gjerë në pjesën e shtatë të këtij punimi. Fillimisht do të paraqes bazën kushtetuese dhe ligjore ekzistuese për riorganizimin territorial, bazën ligjore për bashkëpunimin ndërkomunor si dhe pak fjalë për traditën dhe eksperiencat e viteve të fundit.

Më tej do të evidentoj disa vlerësime dhe sugjerime të Institucioneve ndërkombëtare, në mënyrë të veçantë rekomandimet e Bankës Botërore dhe të Këshillit të Europës në këtë fushë (Shqipëria ka nënshkruar dhe ratifikuar pa rezerva Kartën Europiane te Autonomisë Vendore dhe dispozitat e saj janë pjesë e legjislacionit të brendshëm shqiptar). Në pjesën e parafundit, do të paraqes një metodë të mundshme për të vepruar e cila ofron disa opsione, të cilat pajtojnë opinionet e ndryshme të diskutuara dhe të debatuara deri më sot.

2. Baza kushtetuese dhe ligjore për riorganizimin territorial

Baza ligjore për organizimin dhe riorganizimin territorial të njësive të qeverisjes vendore në Republikën e Shqipërisë, përbëhet nga dispozitat e Kushtetutës së vitit 1998, nga Karta Europiane e Autonomise Vendore e Këshillit të Europës (ratifikuar nga Kuvendi i Shqipërisë në vitin 1999), nga dispozitat përkatëse të Ligjit 8652, dt. 31. 07. 2000 “Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore” si dhe nga Ligji 8653, dt. 31. 07. 2000, i cili rregullon ndarjen territoriale aktuale në fuqi dhe që e ndan Shqipërinë për hërë të parë në 12 qarqe.

Kushtetuta

Kushtetuta aktuale (që sanksionon sistemin demokratik parlamentar republikan) e miratuar me referendum në vitin 1998, e përcakton Shqipërinë si Republikë unitare të decentralizuar. Në mënyrë eksplicite ajo shprehet se “Qeverisja vendore në Republikën e Shqipërisë ngrihet në bazë të parimit të decentralizimit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimit të autonomisë vendore” (Neni 13). Për herë të parë në historinë kushtetuese të shtetit shqiptar, këto parime hyjnë brenda një kornize kushtetuese solide, megjithëse “jo skajshmërisht të detajuara” (Aurela Anastasi-Buletin i posaçëm “5 vjet Kushtetutë”, fq. 47, Tiranë 2004).

Siç theksova dhe në fillim, komuna dhe bashkia janë njësi bazë të qeverisjes vendore të cilat kryejnë të gjitha detyrat vetqeverisëse, me perjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjes vendore. “Vetqeverisja në njësitë vendore ushtrohet nëpërmjet organeve të tyre përfaqësuese dhe referendumeve vendore” (Neni 108, par. 3 dhe 4). Ndërsa Qarku, i përbërë nga disa njësi bazë të qeverisjes vendore me lidhje tradicionale, ekonomike e sociale dhe të interesave të përbashkët … “është njësia ku ndërtohen e zbatohen politikat rajonale dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore” (Neni 110, par. 1 dhe 2). Kushtetuta shqiptare i vendos të tria njësitë e qeverisjes vendore në të njëjtën pozitë juridiko-kushtetuese dhe në mënyrë të tërthortë afirmon se midis dy niveleve nuk ka kurrfarë hierarkie (Aurela Anastasi, po aty, fq. 50-51).

Po kështu, sipas Nenit 108, ndarja administrative territoriale e njësive vendore caktohet me ligj (Kushtetuta në Nenin 81, par. 2, pika f parashikon një shumicë të cilësuar prej tre të pestat) mbi bazën e disa kritereve të përgjithshme si traditë historike apo nevoja e interesa të përbashkët ekonomikë (Neni 108, par. 2). Ndërsa theksohet (po aty), që kufijtë e njësive të qeverisjes vendore nuk mund të ndryshohen pa u marrë më parë mendimi i popullsisë që banon në to, dokumenti themelor nuk shprehet për mënyren se si merret mendimi në këtë rast.

Megjithatë, sipas opinionit tim, nga një lexim i kombinuar i kësaj dispozite me paragrafin 4 të të njëjtit nen, vullneti i nënkuptuar i ligjvënësit ka qenë që forma kryesore e marrjes së mendimit në rastet e ndryshimit të kufijve, është forma e referendumit vendor. Duket se në një mendje kanë qenë edhe të tjerë më parë, kur shprehen se “referendumi është mjeti i vetëm qe u jep mundesi shtetasve të ushtrojnë drejtpërdrejt demokracinë në kuadrin vendor dhe i lejon ata të marrin vendime politike me interes për bashkësinë vendore” duke iu referuar drejtpërdrejt dispozitës kushtetuese të lartpërmendur (Aurela Anastasi, po aty, fq. 53).

Më poshtë do të shohim më konkretisht se ç’parashikon ligji përkatës për këtë çështje në dukje të thjeshtë, por që në fakt është delikate dhe kërkon reflektim të kujdesshëm në kuadrin e debatit të përgjithshëm.

Karta Europiane e Autonomisë Vendore

Sipas Kushtetutës (Neni 121), «çdo marrëveshje ndërkombëtare e ratifikuar përbën pjesë të sistemit të brendshëm juridik….Ajo zbatohet në mënyrë të drejtpërdrejtë … dhe ka epërsi mbi ligjet e vendit që nuk pajtohen me të». Siç pohuam më lart, Shqipëria e ka ratifikuar Kartën Europiane të Autonomisë Vendore (KEAV) më 1999. Kësisoj ajo është pjesë e legjislacionit të brendshëm shqiptar dhe në hierarkinë e akteve normative të aplikueshme vjen menjëherë pas Kushtetutës (Kushtetuta e RSH, Neni 116).

Në rastin konkret, dispozitat e KEAV, të cilat duhet të merren si referencë nga autoritetet qëndrore në momentin kur bëhet i mundur realizimi i një riorganizimi territorial përmes bashkimesh të inkurajuara (ose të detyruara) nga lart poshtë janë në radhë të parë Neni 5 (Mbrojtja e kufijve territorialë të njësive të qeverisjes vendore) por edhe Neni 4, paragrafi 6, si dhe Neni 6, paragrafi 1.

Sipas komenteve të Raportit shpjegues që shoqeron KEAV (Neni 5), rastet e riorganizimit territorial përbëjnë një fakt të një rëndësie themelore për një njësi vendore dhe banorët e saj. Po kështu,  e drejta për t’u konsultuar për çdo problem që u takon drejtpërdrejt (Neni 4, par. 6) apo e drejta për t’ia përshtatur strukturat administrative (për arsye efikasiteti) të tyre, kushteve konkrete vendore.

Theksoj që dispozitat përkatëse të Kushtetutës dhe të Ligjit Organik për Qeverisjen Vendore përputhen plotësisht me parimet e KAEV. Deri tani kemi vetëm një rast të zbatimit në praktike (bashkim vullnetar) dhe asnjë ankimim në Gjykatën Kushtetuese, që për rrjedhoje, do të sillte interpretimin dhe jurisprudencën e saj.

Në rastin konkret, për atë çka opinioni është interesuar, pyetja shtrohet nëse duhet në çdo rast riorganizimi territorial të aplikohet ose jo referendumi vendor? Nëse ky referendum kërkohet në mënyrë eksplicite (me peticione) nga banorët përkatës, a duhet detyrimisht të organizohet nga autoritetet dhe rezultatet e tij të merren në konsideratë?

Shprehem kështu, me shqetësimin që demokracia vendore dhe të drejtat e komuniteteve vendore duhen respektuar maksimalisht si një nga «themelet kryesore të çdo sistemi demokratik» (KAEV – Hyrje). Sipas mendimit tim (i hapur ndaj vërejtjeve dhe sugjerimeve), për këtë çështje jemi përballë faktit të një paqartësie ose boshllëku juridik, i cili do të duhej të plotësohej, me qëllim rritjen e standarteve të demokracisë vendore në Shqipëri.

Ligji për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore (Nr. 8652, dt. 31.07.2000)

Në kuptimin e ligjit të sipërpërmendur, i cili ishte i pari që u hartua dhe u miratua nga Kuvendi në zbatim të Strategjisë së Qeverisë shqiptare «Për Decentralizimin dhe Autonominë Vendore» (Dhjetor 1999), riorganizim do të thotë ndryshimi në ndarjen administrative territoriale (Neni 2, par. 13).

Ligji përmban një kapitull të veçantë (Kapitulli X) për riorganizimin territorial të njësive të qeverisjes vendore. Vlen të citohet edhe një herë fakti që, pa dashur të bëj ende asnjë koment, qysh nga momenti i miratimit e deri më sot dispozitat e tij jane përdorur vetëm në një rast, për realizimin e bashkimit vullnetar të dy komunave në zonën Veriperëndimore të vendit.

Duke iu referuar Kushtetutës, Neni 63 parashikon që ndarja territoriale në fuqi mund të riorganizohet në përputhje me interesat ekonomike e sociale, traditën, kulturën, lidhjet tradicionale dhe vlera të tjera vendore «për realizimin në nivel më të lartë të funksioneve në përfitim të bashkësisë vendore (efiçencë dhe efikasitet – shënimi im) ose për zbatimin e politikave të zhvillimit vendor, rajonal dhe më gjerë».

Riorganizimi bëhet vetëm me ligj të veçantë (Neni 66) dhe mund të realizohet në dy mënyra, me ose pa ndryshim kufijsh. Në rastin e parë parashikohet ndarja, bashkimi, transferimi i territoreve ose kombinimi i këtyre opsioneve. Në rastin e dytë kemi të bëjmë vetëm me ndryshim emërtimi ose të vendndodhjes së qendrës administrative të njësisë përkatëse (Neni 64 dhe 65).

Kapitulli X parashikon dhe një seri kërkesash për argumentimin nga ana e propozuesve si: arsyet përse kërkohet, mënyren se si është informuar publiku, mendimin e popullatës përkatëse dhe grupeve të interesit dhe mënyrën se si është shprehur ky mendim, hartat ku pasqyrohet ndryshimi, efektet e parashikuara të natyrës ekonomike dhe juridiko-civile dhe mënyrat e parashikuara për rregullimin e tyre (Neni 67). Veçojmë këtu që referuar Kushtetutës, Neni 81, par. 1,  «Të drejtën për të propozuar ligje e ka Këshilli i Ministrave, çdo deputet si dhe 20 mijë zgjedhës».

Një nen i posaçëm i këtij kapitulli (Neni 68) parashikon gjithashtu detyrimin që këshillat dhe kryetarët e njësive që preken nga riorganizimi duhet të shprehen zyrtarisht me argumente «pro» ose «kundër» brenda 60 ditësh nga marrja e kërkesës nga ana e propozuesve. E njëjta gjë edhe për Keshillin e Ministrave, kur ky i fundit nuk është propozues. Po kështu, Ligji parashikon dhe mënyrën e rregullimit të të drejtave dhe detyrimeve të njësive të riorganizuara si dhe mënyrën e garantimit të vazhdimit të funksioneve bazë qeverisëse.

Në një këndvështrim të përgjithshëm, mund të pohoj se këto dispozita garantojnë një standart të lartë demokratik dhe në përputhje të plotë me dokumentet europiane, për fushën që rregullojnë, duke qënë kësisoj një bazë ligjore e mjaftueshme. Në veçanti theksoj faktin që për mënyrën e marrjes së mendimit të popullsisë përkatëse (detyrim i rangut kushtetues) ligji citon mbledhjet e hapura, seancat e këshillimit me publikun, dëgjimet publike, sondazhet, opinione të çertifikuara me organe kompetente si dhe referendumet vendore. Jam i mendimit se nëse këto të fundit kërkohen, është e detyrueshme të organizohen, ndaj dhe nuk duhet vonuar për të kryer rregullimet ligjore të nevojshme. Kjo, siç u shpreha dhe më lart, vetëm do të rriste më tej standartet e demokracisë vendore në Shqipëri.

3. Baza kushtetuese dhe ligjore për bashkepunimin ndërkomunor

Duhet pohuar qysh në fillim që bashkëpunimi ndërkomunor, ishte një formë krejtësisht e re institucionale e parashikuar në dokumentet e reja ligjore të viteve 1998-2000. Kjo vinte si detyrim për të sanksionuar në legjislacionin e brendshëm, parimin e Nenit 10, paragrafi 1, të Kartes Europiane të Autonomisë Vendore, sipas të cilit «njësite vendore kanë të drejtën, në ushtrim të kompetencave të tyre, të bashkëpunojnë dhe, në përputhje me ligjin, të bashkohen me njësi të tjera për realizimin e detyrave me interes të përbashkët».

Kësisoj, ky paragraf i referohet bashkëpunimit ndërmjet njësive vendore mbi një bazë funksionale, me qëllim rritjen e efikasitetit përmes projekteve të përbashkëta në kryerjen e shërbimeve, të cilat vetëm, mund të kryhen pa cilësinë e dëshiruar dhe me kosto më të lartë administrative dhe financiare.

Në Nenin 109, par. 4, Kushtetuta shprehet që «organet e qeverisjes vendore kanë të drejtë të formojnë bashkime dhe institucione të përbashkëta me njëri-tjetrin për përfaqësimin e interesave të tyre». Në fakt, duke gjykuar të gjithë dispozitën, duket se këtu është fjala vetëm për të drejtën e organizimit në shoqata për mbrojtjen e interesave të njësive vendore, por jam i mendimit (megjithëse me pak rezervë) se midis rreshtave mund të lexohet që referenca është edhe për të drejtën e bashkëpunimit ndërkomunor. Kam parasysh se Kushtetuta është hartuar me asistencën e plotë të Komisionit të Venecias të Këshillit të Europës.

Gjithsesi, baza eksplicite ligjore për bashkëpunimin ndërkomunor mbetet deri tani «Ligji për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore» me dispozitat përkatëse. Deri më sot, nuk është miratuar asnjë ligj tjetër në këtë fushë, megjithë nevojën që sipas meje ekziston për një kuadër rregullator plotësues nisur nga realitetet e reja ekonomiko-sociale.

Përcaktimi ligjor

Ligji fillimisht e përcakton si një të drejtë bashkëpunimin ndërkomunor duke u shprehur (Neni 8, par. V a) që : «për kryerjen e shërbimeve specifike në emër dhe në dobi të bashkësive përkatëse, dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore mund të ushtrojnë së bashku çdo funksion që u është dhënë atyre me ligj, nëpërmjet zbatimit të marrëveshjeve ose kontratave të përbashkëta, delegimit të kompetencave dhe pergjegjësive të veçanta njëra-tjetrës ose kontraktimit me një palë të tretë».

Kemi pra të parashikuara këtu tre tipe bashkëpunimi, me marrëveshje të përbashkëta, me delegim kompetencash dhe me kontraktim tek një palë e tretë, që në fakt mund të jetë subjekt i të drejtës private apo publike (siç detajohet dhe në par. 1 të Nenit 14). Në Nenin 2 jepet gjithashtu dhe përkufizimi për instrumentin ligjor që krijohet, Subjektin e kompetencave të përbashkëta që është «një komitet, një ent, institucion, ndërmarrje ose bord, i krijuar nga dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore, ose mes njësive të qeverisjes vendore dhe institucioneve qëndrore (këtu jam i mendimit që bëhet fjalë për funksionet e deleguara), me qëllim kryerjen e një shërbimi ose përmbushjen e një detyrimi të përbashkët.

Format dhe procedurat (Neni 14)

Siç theksova më lart, Ligji përcakton tre forma bashkëpunimi (marrëveshje dypalëshe, delegim, kontraktim me palë të tretë) dhe marrëveshja duhet të plotësojë disa kushte si: të përcaktojë qëllimin dhe funksionet që do të ushtrohen, mënyrën e realizimit, shkallën dhe kohëzgjatjen e delegimit të kompetencave si dhe masën e kontributit (financiar) dhe ndarjen e të ardhurave

Palët, mund të lidhin një marrëveshje të përbashkët për krijimin e një personi juridik të ndarë prej tyre, të cilit i jepen autoritet dhe kompetenca të caktuara SKP (Subjekti i Kompetencave të Përbashkëta) duke përcaktuar për secilën palë kontributin financiar, në shërbime, pajisje, punonjës të kualifikuar ose çdo aset tjetër të nevojshëm.

Brenda 30 ditësh nga krijimi, SKP njofton zyrtarisht prefektin dhe nga ky moment marrëveshja bëhet e zbatueshme dhe SKP merr fuqi ekzekutimi. Këtu në fakt nuk kemi të bëjmë me kurrfarë tutele, sepse në rast të ndonjë pretendimi për respektim ligjshmërie nga ana e Prefektit, ai mund t’i drejtohet vetëm organeve gjyqësore, ashtu siç vepron në rastin e kontrollit a posteriori të ligjshmërisë së vendimeve të këshillave komunalë, bashkiakë ose të qarqeve.

Vendimmarrja dhe konsultimi

Për çdo tip marrëveshje bashkëpunimi (në rang komune/bashkie ose qarku), Ligji ia jep të drejtën e vendimmarrjes këshillave përkatës (Nenet 32 dhe 54) duke futur dhe një element të rëndësishëm demokratik transparence. Ky element është e drejta e publikut për t’u konsultuar dhe për t’u informuar, e cila në rastin e bashkëpunimit ndërkomunor sipas Nenit 35, është e detyrueshme. Aktet përkatëse afishohen dhe bëhen publike në vendin e caktuar, ndërsa konsultimi mund të bëhet në formë takimesh të hapura me banorë e ekspertë, me institucione dhe grupe të interesuara ose edhe përmes organizimit të referendumeve vendore.

Kësisoj, «komuniteti…bëhet i dobishem kur përfshihet aktivisht në procesin e gjetjes së zgjidhjeve më të mira, por në të njejtën mënyrë kontribuon efektivisht në procesin e realizimit» (Zyher Beci, Transparenca dhe pjesëmarrja e komunitetit në Qeverisjen Vendore, Botim i Qendrës së Studimeve Parlamentare, fq. 18).

4. Tradita dhe eksperiencat e afërta në riorganizime dhe në fushën e bashkëpunimit ndërkomunor

Nëse për bashkëpunimin ndërkomunor, siç u shpreha më parë, nuk mund të flitet për traditë por vetëm për eksperienca fillestare të viteve të fundit, për riorganizimin territorial ekziston një referencë historike gati njëshekullore (qysh nga krijimi i shtetit të pavarur shqiptar më 1912), e cila duhet konsideruar, sepse ka ndikimin e saj në çdo vendimmarrje në të ardhmen lidhur me këtë çështje delikate, e cila prek shumë sensibilitete dhe ka nevojë për një konsensus të gjerë politik dhe social.

Tradita, është në gjëndje ta kthejë «në tabu temën e bashkimeve të detyruara për njësitë vendore, të cilat kërkojnë të ruajnë me xhelozi ekzistencën e tyre, megjithëse autonomia mund të rrudhet çdo ditë e më tepër» (Bernard Dafflon, Analyse Socio-économique de trente-deux fusions de communes dans le Canton de Fribourg, Working Paper 265, Version mise à jour 31 juillet 2003, page 6).

Në lidhje me traditën historike në fushën e riorganizimeve dhe në pergjithësi të organizimit administrativ-territorial, nuk ka ende ndonjë studim të plotë të botuar (është një fushë në të cilën duhen inkurajuar kërkimet). Ne i jemi referuar për të hulumtuar të dhëna, legjislacionit në vite dhe teksteve universitare (Historia e Shtetit dhe e së Drejtës në Shqipëri – «University-Press Luarasi », Tirane 2005).

Po kështu edhe studimeve të posaçme të kryera nga Prof. Arqile Bërxholi, Drejtor i Qendrës së Studimeve Gjeografike pranë Akademisë së Shkencave të RSH. Këtyre të fundit u është referuar edhe Qeveria në dokumentin që bashkëshoqëronte Projekt-ligjin për riorganizimin territorial, projekt i cili u refuzua nga Kuvendi në vitin 2004. Refuzimi erdhi, sipas mendimit tim, sepse ishte një projekt i pastudjuar dhe i pakonsultuar në shkallën e duhur.

Në momentin e Pavarësisë, Shqipëria trashëgoi organizimin territorial turk, i cili u ruajt edhe në Statutin Organik (Kushtetutën) e vitit 1914 të miratuar nga Fuqitë e Mëdha. Ndërkohë Qeveria e Vlorës pati miratuar si një nga dokumentet e para «Kanunin e përtashëm të administratës civile» që e ndante vendin në Prefektura, Nën-prefektura dhe Krahina.

Si pikë referimi pas Luftës së Parë Botërore dhe atij kaosi total që përfshiu Shqipërinë gjëtë saj, mund të merret periudha pas Kongresit të Lushnjes në vitin 1920, kur filluan të shfaqen shenjat e para të një lloj stabiliteti në vazhdimësinë e ndërtimit të shtetit të ri të pavarur shqiptar. Nga kjo periudhë e deri në vitin 1924 u ruajt pak a shume struktura me 8 prefektura : Berati, Dibra, Durrësi, Elbasani, Gjirokastra, Korça, Shkodra dhe Vlora dhe me bashki në qytete.

Në rastin tonë, shumë interesant për t’u cituar, sepse jep një ide tejet të qartë për kohën dhe gjëndjen e njësive vendore, është Teki Selenica, Inspektor i Ministrisë së Brendshme, i cili shprehet se «kur filluam të shqyrtonim modelet në fjalë (në vitin 1925 – shënimi im), pamë se veprimi i Bashkive të shtetit tonë, ishte aq i çuditshëm dhe aq i ndryshëm, sa njeriu dyshonte se mos ndodhej në provincat e shteteve të ndryshme, të cilët vepronin ndryshe njëri-tjetrit dhe nuk kuptonin gjuhën e secilit. Librat gjysmakë të Bashkive të Shqipërisë, ishin përgatitur sipas sistemit të shteteve që kishin pushtuar këto vende» (Teki Selenica-Bashkitë e Shqipërisë, botim i MPB, Tiranë 1928, fq. 4).

Pas vitit 1921, njësia bazë njihej fshati, që drejtohej nga kryeplaku i zgjedhur me votim të hapur nga banorët. Bashkia ngrihej në qëndra banimi (qytete) me më shumë se 200 shtëpi dhe kishte në krye këshillin e zgjedhur nga populli për tre vjet dhe një kryetar. Zonat rurale grupoheshin në krahina. Komuna, si njësi administrative vendore u perfshi në vitin 1929 me ligjin përkatës. Ajo bashkonte një numër fshatrash dhe krijohej mbi bazën e traditës e marrëdhënieve për të zgjëruar lehtësimin e komunikimit. Prefektura ishte njësia më e madhe territoriale e drejtuar nga Prefekti dhe e ndarë në nën-prefektura.

Në vitin 1927 kishte 10 prefektura, 39 nën-prefektura dhe 69 krahina me 2351 fshatra, ndërsa në vitin 1934 kishte 10 prefektura, 39 nën-prefektura, 160 komuna me 2351 fshatra. Ne vitin 1940, sërish 10 prefektura, 30 nën-prefektura, 23 bashki, 136 komuna dhe 2551 fshatra.

Pas Luftës së Dytë Botërore e deri më sot, janë bërë shumë ndryshime, qoftë në strukturë, qoftë në numrin e çdo elementi strukturor. Megjithatë, ky punim nuk ka për objekt të vetin të analizojë në thellësi, me një metodë analitike dhe krahasuese, shkaqet e këtyre ndryshimeve.

Në fillim, u ruajt ndarja me 10 prefektura dhe 61 nën-prefektura, por u suprimuan komunat dhe bashkitë. Më tej, në vitin 1946, sistemi komunist bëri ndarjen e re administrative me 10 prefektura e 39 nën-prefektura, duke futur rishtaz në mënyrë të pjesshme elementin «lokalitet». Në vitin 1947, lokaliteti merr përparësi duke zëvendësuar komunat. Në vitin 1953, me ndarjen e bërë me Ligjin 1707, si njësi u percaktua Qarku (i cili zëvendësoi prefekturën). U krijuan kësisoj 10 qarqe, me 26 rrethe dhe çdo rreth kishte 3 ose më shumë lokalitete. Në vitin 1958 suprimohet Qarku, duke mbetur 26 rrethe (kryeqyteti me status rrethi), 203 lokalitete (komuna), 2655 fshatra dhe 39 qytete.

Pas vitit 1967, shfaqet emërtimi i ri «fshat i bashkuar», si element i kooperimit ekonomik bujqësor. Sipas opinionit tim, kjo është një veçori e bazuar në një logjikë zhvillimi për kohën. Sa i përket ndryshimeve të shumta të periudhës që paraprin, ato mendoj se lidhen më shumë me vullnetin e regjimit për të dominuar dhe kontrolluar çdo cep të territorit të vendit dhe për të ndërprerë çdo lidhje me të kaluarën para Luftës së Dytë Botërore, madje do të thoja, për të ndryshuar dhe identitetet e formësuar prej kohesh të zonave të caktuara. Mohimi i të kaluares së afert, ishte një nga tiparet më të spikatura të sistemit në fuqi por edhe në përgjithësi i mentalitetit ballkanas.

Siç thashë pra, krijimi i fshatrave të bashkuara me kompaktësi territoriale, lidhej me organizimin ekonomik të ndërmarrjeve bujqësore dhe kooperativave të krijuara pas kolektivizimit të tokës që përfundoi rreth vitit 1967. Në vitin 1968 vazhdojnë 26 rrethe me 437 fshatra të bashkuara, 2641 fshatra dhe 65 qytete. Ndersa në vitin 1990 (para përmbysjes së sistemit komunist) u trashëguan po 26 rrethe, 539 fshatra të bashkuara, 2848 fshatra dhe 67 qytete. Kryeqyteti, ndahej në 3 rajone, të cilat përfshinin secili disa lagje.

Në Qershor të vitit 1992, pas instalimit të pluralizmit dhe ndryshimit të sistemit politik, Këshilli i Ministrave vendosi ndarjen e re territoriale me 36 rrethe, 44 bashki dhe 313 komuna. Më pas, me ligj u krijuan 12 prefektura, të cilat drejtoheshin nga prefektët të emëruar nga Këshilli i Ministrave. Në periudhën 1992-1996, janë bërë disa ndryshime të pjesshme, nisur më tepër nga motive të pastra elektorale, dhe në vitin 2000, Ligji 8653 «Për Ndarjen Administrativo-Territoriale», i dalë në zbatim të Kushtetutës, nuk bëri gjë tjetër, veçse konfirmoi ndarjen në fuqi (territori i 12 prefekturave u shndërrua në 12 qarqe me nëndarje 36 rrethe) me 65 bashki dhe 309 komuna.

Nga momenti i miratimit të legjislacionit të ri në vitin 2000 e deri më sot, kapitulli i posaçem për riorganizimin territorial është zbatuar vetëm njëherë në praktikë, në rastin e bashkimit vullnetar të dy komunave në Rrethin e Shkodrës. Duket që në rreth 5 vjet, thuajse nuk është inkurajuar aspak reflektimi për të shfrytëzuar mekanizmat tërësisht bashkëkohore që ofron ligji në këtë aspekt.

Për fat të keq, i gjithë debati për reformën territoriale u orientua kah ideja e bashkimeve të detyruara, dhe për një kohë të gjatë u shpenzuan energji e financime të huaja, më tepër se ç’duhej, në favor të këtij opsioni. Siç shprehet dhe një raport ndërkombëtar (Këshilli i Europës, DG 1, Drejtoria e Bashkëpunimit për Demokracinë Lokale, Raport i 25 qershorit 2004) «ndonjëherë, këshillat e ekspertëve (të Këshillit të Europës, shenimi im) ose janë keqkuptuar ose janë përdorur ashtu siç nuk pritej të përdoreshin».

Sa i takon bashkëpunimit ndërkomunor, gjithashtu janë shfaqur eksperiencat e para në disa zona të veçanta të vendit. Dy ose më shumë njësi të qeverisjes vendore kanë nënshkruar marrëveshje bashkëpunimi në fusha të tilla si kryerja e shërbimit të pastrimit, furnizimi me ujë, urbanistika etj. Ende nuk kemi një raport monitorimi apo një studim a ekspertizë të specializuar mbi praktikat e kësaj fushe, i cili do të na ofronte elementë apo konkluzione për të gjykuar saktë dhe profesionalisht.

Duhet theksuar që, fusha e bashkëpunimit ndërkomunor mbetet ende thuajse e paeksploruar dhe sipas mendimit tim, dy mund të ishin drejtimet ku do të duhej të përqëndrohej puna në të ardhmen. Së pari, përcaktimi i saj si prioritet dhe hartimi i një dokumenti ku të përcaktohen disa linja të përgjithshme zhvillimi politikash (eventualisht me asistencën e huaj) dhe së dyti, hartimi i një legjislacioni inkurajues dhe plotësues që do të ofronte mekanizma konkretë për zbatimin në praktikë. Një rol i posaçëm në këtë drejtim mund t’i besohej nivelit të dytë të qeverisjes vendore, Këshillit të Qarkut, për të cilin të gjithë shprehen (shpesh në mënyrë të argumentuar përciptaz) se e ka profilin ende të paqartë.

Personalisht kam bindjen që, mekanizmi i bashkëpunimit ndërkomunor, është një mjet i përshtatshëm, i cili në një periudhë tranzitore disa vjeçare, mund të lehtësojë procesin e riorganizimit territorial, të cilin e gjykoj të domosdoshëm, duke e shndërruar atë në një proces të natyrshëm dhe jo të sforcuar.

Këtij sugjerimi do t’i kthehem sërish më poshtë, sepse për më tepër, ka ekzistuar një nënvleftësim thuajse total ndaj ketij opsioni, jo vetëm nga faktorët dhe aktorët e brendshëm të interesuar dhe që merren me decentralizimin, por edhe nga ekspertiza dhe institucionet ndërkombëtare. Për të qenë korrekt, nëse do të ishte kërkuar asistencë konkrete në këtë fushë nga pala shqiptare, jam i bindur që ekspertiza dhe asistenca e huaj do të kishte reaguar pozitivisht.

5. Vështrim i shkurtër mbi disa raporte të institucioneve ndërkombëtare

Dy janë dokumentet të cilave u jam drejtuar (për faktin se janë të botuar zyrtarisht dhe kanë qenë në dispozicion të një publiku të gjerë), të parit, «Raporti i Zhvillimit Njerëzor-Shqipëria 2002», përgatitur nga UNDP me asistencë vendase si dhe Raportit të Bankës Botërore 2004, «Shqipëria-Decentralizimi në tranzicion». Të dy burimet e sipërpërmendura, i janë referuar çështjes së ndarjes territoriale dhe nevojës për riorganizim në mënyrë objektive dhe realiste. Më duhet të them megjithatë që, me ndonjë opinion të shprehur në mënyrë pak të nxituar, nuk ndaj të njejtin mendim.

Sa i takon ndarjes territoriale të nivelit të parë, Raporti i UNDP konsideron që «është krijuar mendimi se qeverisja vendore e këtij niveli është duke u konsoliduar dhe është në gjendje të përballojë më shumë përgjegjësi për qeverisjen në territorin e vet…ose të paktën mendimi se mangesitë që vërehen nuk e kanë fillesën tek madhësia e njësive administrative territoriale të nivelit të parë të qeverisjes vendore».

Po kështu, me të drejtë bëhet konstatimi realist që «mungesa e kërkesave për riorganizim, lë të kuptohet se kjo ndarje përgjithësisht ka zënë vend dhe është pranuar nga komunitetet e qytetarëve. Sidoqoftë, zgjerimi i kompetencave fiskale do të jetë prova e vërtetë për frytshmërinë e njësive të këtij niveli».

Duke hedhur idenë e përmirësimeve në këtë drejtim (për shkak të ndryshimeve demografike, nivelit të ri të autonomisë vendore etj.), raporti propozon bërjen e një analize të thellë të ndarjes territoriale sa i takon madhësisë optimale të njësive vendore, në raport me shërbimet që ofrohen por sidomos, në raport me nivelin e administratës.

Megjithatë, sugjerohet që «çështja e madhësisë më të mirë të njësive të qeverisjes vendore duhet të jete objekt diskutimi veçanërisht për qarkun». Kjo argumentohet me faktin se strukturat tona duhet të përafrohen, në kuadrin e procesit të integrimit, me strukturat (lexo rajonet) europiane.

Nuk jam i një mendjeje në këtë rast me hartuesit e raportit, për faktin se, qarku i sotëm nuk është konceptuar fare (sepse do të ishte jologjike) si rajon në sensin e rajoneve europiane. Nëse do të reflektonim në raport me integrimin në BE dhe strukturën territoriale të vendit, Shqipëria, me madhësinë e saj dhe numrin e banorëve, mund të përbëjë një rajon në vetvete, ndofta dy, në sensin e eurorajoneve (shihni rastin e Sllovenisë).

Nga ana tjetër, mbetem i hapur dhe pozitiv ndaj idesë që edhe madhësia e qarkut, në kuptimin e optimizimit, është një çështje që mund dhe duhet të diskutohet, por gjithsesi mbi bazën e kritereve si efiçencë, efikasitet dhe zvogëlim i pabarazive të zhvillimit. Po kështu, edhe për këtë aspekt, nevojiten studime të thelluara (të bazuara në kritere shkencore) dhe jo siperfaqësore që bëjnë vetëm disa konstatime të përgjithshme.

Në të njëjtën kohë, eksperienca të tilla si ajo e Zvicrës me rajonet (lexo zonat malore, shënimi im) LIM (shkurtimi i emërtimit të Ligjit të posaçëm), është një eksperiencë shumë interesante e cila mund të merret në shqyrtim për t’u zbatuar në Shqipëri, përmes hartimit të një kuadri ligjor të veçante për zhvillimin ekonomik dhe zbutjen e varfërisë në zonat malore.

Raporti i Bankës Botërore (edhe ky i hartuar me asistencë vendase), «Shqipëria- Decentralizimi në tranzicion», paraqitet më i vonshëm në kohë (2004) dhe fokusohet totalisht tek kjo reformë, duke prekur dhe problemet e ndarjes territoriale dhe të rolit të qarqeve. Në këtë raport konstatoj një këndvështrim më realist se i mëparshmi dhe për herë të parë aty kemi referim edhe tek nocioni i bashkëpunimit ndërkomunor.

Sipas BB, «kapërcimi i fragmentizimit administrativ (lexo numri i madh i komunave me popullsi të vogël dhe resurse të pakta, shënimi im) të njësive të pushtetit vendor është i mundur ose duke zbatuar bashkimin e detyruar të njësive më të vogla (sidomos të komunave) ose duke përdorur stimuj (edhe ata financiarë) që inkurajojnë forma të ndryshme të bashkëpunimit vullnetar (lexo edhe bashkëpunimin ndërkomunor, shënimi im) të autoriteteve vendore.

Me të drejtë, për të dy rastet raporti bën dhe vlerësimet përkatese. Rastin e parë e konsideron si më të thjeshtë dhe më efektiv për t’u drejtuar nga qëndra, por që «mbart rrezikun e ballafaqimit me traditat vendore dhe mund të krijojë gjithashtu probleme politike, meqënëse mund të perceptohet si imponim nga lart poshtë». Rastin e dytë, e vlerëson si më të efektshëm, «meqënëse ai respekton traditat dhe preferencat vendore, por zbatimi i tij ka tendencë që të kërkojë më shumë kohë… Qeveria e Shqipërisë mund të marrë në konsideratë mbajtjen e një qëndrimi elastik».

Jam i bindur që, nëse ky vlerësim do të ishte marrë në konsideratë në kohën e duhur, fati i reformës së iniciuar nga Qeveria në të njëjtin vit, do të kishte qënë i ndryshëm, dhe deri më sot me një politikë elastike, do të mund të kishim përftuar rezultate të frytshme dhe nuk do të ishim ndofta kaq të vonuar, duke shpenzuar, si zakonisht energji në mënyrë joracionale.

Po kështu, rekomandimi i Raportit të sipërpërmendur të UNDP, për nevojën e një studimi të thelluar për ndarjen territoriale dhe madhësine optimale të njësive vendore pësoi të njëjtin fat.

Sipas opinionit tim, reforma e riorganizimit territorial që u inicua më 2002-2004, është shembulli më tipik se si një ide, në vetvete shumë pozitive dhe progresiste, për shkak të subjektivizmit dhe mungesës së reflektimit, mund të orientohet në menyre të gabuar. Por kjo eksperiencë ka meritën që na mësoi se cilat janë gabimet që nuk duhen përsëritur. Megjithatë më konkretisht për këtë do të flas në pjesën e parafundit të këtij punimi.

6. Vlerësime dhe parime të përgjithshme të Këshillit të Europës

Kjo pjesë, nuk ka aspak për qëllim të evidentojë se cili është roli i pazëvendësueshëm i Këshillit të Europës në fushën e demokracisë dhe autonomisë vendore, sepse ky është një kontribut që njihet mirë nga të gjithë ata që janë të interesuar për këtë temë.

Thjesht këtu dëshëroj të sjell në vëmendje që, vendi ynë, duke qënë anëtar me të drejta të plota i Këshillit të Europës, ka detyrimin që, në të gjithë aktivitetin e tij, të ndjekë dhe zbatojë parimet dhe rekomandimet e strukturave përkatëse të KE, në fushat respektive.

Më lart, iu referova Kartës Europiane të Autonomisë Vendore, që siç thashë është pjesë e legjislacionit të brendshëm shqiptar, ndërsa për riorganizimin territorial jam adresuar tek Rekomandimi 12 (2004) i Komitetit të Ministrave të KE, që parashtron një sërë linjash të përgjithshme për t’u respektuar nga qeveritë e vendeve anëtare.

Ky rekomandim u hartua mbi bazën e një Raporti të CDRL (Komiteti Drejtues për Demokracine Vendore dhe Rajonale i Këshillit të Europës), i cili në vitin 2002, merrte në analizë vështirësitë dhe pengesat që duheshin kapërcyer nga autoritetet qëndrore, kur ato përgatisin dhe vënë në zbatim reformat territoriale, si dhe u përpoq të identifikojë mënyrat e zgjidhjeve adekuate ndihmëse. CDRL, është një komitet ekspertësh të nivelit të lartë ku janë të përfaqësuara të gjitha vendet anëtarë.

Një konsideratë e përgjithshme që vlen të evidentohet, është fakti se, në cilindo rast që është shqyrtuar, në përgjithësi situata ka qenë e rënduar nga konteksti politik dhe administrativ jostabël, ndërsa skema e ndjekur është e nevojshme të jetë funksion i kontekstit të brendshëm.

Kjo interpretohet sipas meje që, niveli i stabilitetit politik, ka një efekt të drejtpërdrejtë negativ ose pozitiv mbi këto lloj reformash, ndërsa aplikimi i modeleve të huazuara pa analizuar me kujdes realitetin e brendshëm, rezulton i gabuar.

Nga vlerësimet dhe parimet e shqyrtuara, më konkretisht do të vija në dukje këto:

–Së pari, përgatitja e reformave të tilla duhet të jetë sa më e kujdeshme dhe sa më e thelluar, duke iu referuar gjithmonë 5 parametrave themelorë që aplikohen në çdo sistem, si madhësia (e shprehur përgjithësisht në numër banorësh, dendësia, sipërfaqja dhe burimet në dispozicion), kompetencat, shkalla e autonomisë, mekanizmat financiarë dhe mënyra e funksionimit.

–Së dyti, konteksti social-ekonomik, në të cilin zhvillohet riorganizimi territorial, duhet analizuar në mënyrë sa më të detajuar (kushtet ekonomike, shpërndarja e popullsisë në territorin e vendit, pabarazitë e zhvillimit etj), duke u përqëndruar tek çështje të efikasitetit dhe kapacitetit për të vepruar, çështje të legjitimitetit demokratik, përfshirë dhe efektet elektorale, si dhe duke bërë kujdes për të evituar çdo ndryshim që mund të perceptohet si tendencioz.

–Së treti, reformat territoriale duhet të gjenerojnë sa më shumë konsensus, studimet paraprake duhet të përfshijnë të gjitha palët e interesuara dhe prirja duhet të jetë më shumë drejt një pjesëmarrjeje vullnetare në proces të njësive vendore të interesuara.

–Së katërti, mënyra e konceptimit duhet të jetë e tillë që, kohëzgjatja të shtrihet në shumë vite, etapat e projektit të jenë të përcaktuara qartë, drejtimi politik të sigurojë vazhdimësi dhe koherencë ndërsa në rastet kur nuk ka uniformitet në shpërndarjen e popullatës dhe kushtet ekonomike, të parashikohen zgjidhje të diferencuara.

–Së pesti, në fazën e zbatimit, duhen parashikuar programe mbështetjeje, një kuadër solid për të ruajtur disiplinën buxhetore gjatë fazës tranzitore si dhe një transferim efikas i personelit. Në të njëjtën kohë, është i rëndësishëm edhe monitorimi për të bërë të mundur krahasimin e eksperiencave dhe korrigjimin e difekteve gjatë rrugës.

–Së fundi, me interes për debatin në fjalë, më duket vleresimi i Këshillit të Europës sa i takon çështjes së madhësisë së njësive vendore, qoftë të nivelit të parë, qoftë të nivelit të dytë, sepse duhet pranuar që ajo ka një «impakt të rëndësishëm dhe kompleks mbi kapacitetin e tyre për të vepruar dhe menyrën se si ato ushtrojnë funksionet, por edhe mbi efikasitetin në përgjithësi të demokracisë vendore» (Rekomandimi 12 -2004 i Komitetit të Ministrave të KE).

Si konkluzion, megjithë përpjekjet, është e pamundur të përcaktohet një madhësi optimale standarte e aplikueshme në çdo lloj situate. Madje, për këtë, doktrina ka debatuar gjatë dhe janë shkruar me qindra e qindra faqe. Kjo, për faktin se madhësia është funksion i shumë faktorëve, si ndarja e kompetencave mes niveleve të ndryshme, shkalla e autonomisë financiare dhe ekualizimet, efikasiteti dhe efiçenca e shërbimeve (për çdo shërbim madje mund të kemi variable madhësish të ndryshme) etj.

Ka vetëm një lidhje direkte, shprehet Rekomandimi, midis madhësise dhe autonomisë buxhetore, në rastin e njësive fare të vogla, që kanë një hapësirë veprimi fare të ngushtë për shkak të të ardhurave fare të pakta dhe shpenzimeve administrative që zënë peshë të konsiderueshme, por në këtë rast, citojmë «bashkëpunimi (lexo ndërkomunor, shënimi im) horizontal por edhe vertikal (delegim) është një zgjidhje që duhet konsideruar».

7. Debati, projektet dhe argumentet rreth reformës së riorganizimit territorial

Zgjedhjet e vitit të kaluar dhe ndryshimet që ndodhën për rrjedhojë, me sa duket e kanë shmangur më tepër për shkaqe objektive nga skena publike e diskutimit, debatin rreth reformës së riorganizimit territorial. Por në nivel ekspertësh diskutimet dhe reflektimet vazhdojnë. Shumica aktuale, por edhe pakica, për shkak të afrimit të zgjedhjeve vendore, është e natyrshme t’i shmangen këtij diskutimi delikat dhe të ndjeshëm, që në çdo rast mund të provokojë kosto elektorale.

Megjithatë, jam i mendimit që periudha të tilla vlejnë për të reflektuar me qetësi, për të analizuar me kujdes atë çka ka ndodhur deri tani, si dhe për të diskutuar e rekomanduar modalitetet e një procesi sa më gjithpërfshirës e të mbështetur nga të gjitha palët e interesuara, që nuk i shërben askujt për kredo politike a personale, por i sherben vetëm zhvillimit të vendit dhe zbatimit me sukses të reformës së decentralizimit, e cila ka rezultuar reforma më konsensuale deri më sot në Shqipërinë e tranzicionit.

Fundi i vitit 2002, shënon momentin kur ekzekutivi qëndror i atëhershëm filloi të ndërmarrë disa iniciativa lidhur me reformën e riorganizimit territiorial. Në proces, në fillim u përfshi nga institucionet ndërkombëtare vetëm Këshilli i Europës, ndërsa më pas, kur debati u zhvendos në Parlament, e për rrjedhojë Projekt-ligji përkatës i paraqitur u bllokua, pati dhe një përfshirje të drejtpërdrejtë të Prezencës së OSBE, kryesisht për të inkurajuar konsensusin. E përmenda këtë fakt vetëm për të evidentuar veçorinë shqiptare, që sa herë ka mosmarrveshje politike, duhet ndërhyrja e ndërkombëtarëve për të ndihmuar daljen nga impasi.

Cilat ishin arsyet e këtij bllokimi? Sipas meje ishin tre.

Së pari, megjithë përpjekjet për një lloj transparence, procesi nisi thuajse i mbyllur dhe nuk gjeneroi konsensusin e domosdoshëm, veçanërisht me opozitën, por duhet thënë edhe me shoqatat e të zgjedhurve vendorë, ku të gjitha palet janë të përfaqësuara. Gjithshka gati u perceptua si e imponuar, ndërkohë që si argument u soll dhe fakti, jo i vërtetë, sikur kjo reformë po kërkohej me ngulm edhe nga ndërkombëtarët në kuadrin e integrimit të ardhshëm në BE.

Së dyti, në terrenin konkret të debatit profesional dhe politik (veçanërisht në Parlament) u ballafaquan dy qëndrime. Ai në favor të bashkimeve të detyruara nga lart poshtë, mbi bazën e disa kritereve (objektiviteti i të cilave në çdo rast mbetet i diskutueshëm) dhe qendrimi që përkrahte idenë e bashkimeve vullnetare, mbi bazën e legjislacionit në fuqi, të inkurajuara edhe me mekanizmat e bashkëpunimit ndërkomunor.

Së treti, ndikim ka patur edhe klima e përgjithshme e brishtë politike, e karakterizuar më shumë nga një mungesë besimi të ndërsjelltë dhe një seri konfliktesh shumicë-pakicë parlamentare, konflikte të cilat gjithmonë e kanë vështirësuar ecurinë e çdo lloj reforme në Shqipëri.

Dëshëroj të theksoj megjithatë, që ndërmjet palëve të interesuara, të paktën ka patur konsensus në parim rreth idesë, se reforma e riorganizimit territorial është e domosdoshme për t’u bërë, në mënyrë që realitetit të ri ekonomiko-social vendor t’i përshtatet gjithnjë e më tepër struktura e organizimit në nivel autoritetesh vendore. Pra, mosmarrëveshjet kanë ekzistuar vetëm në lidhje me rrugët se si mund të realizohet ndryshimi në fjalë dhe në lidhje me kohëzgjatjen e realizimit.

Le të shohim shkurtimisht, argumentet e paraqitura në debatin  e viteve të fundit në favor të reformës së riorganizimit territorial. Për këtë i jam referuar kryesisht raportit që shoqeronte Projekt-ligjin e iniciuar nga Qeveria dhe të paraqitur në vitin 2004 në Parlament. Argumentet natyrisht janë diskutuar në tryeza ekspertësh dhe janë rezultat i një analize paraprake (e theksoj jo të thelluar) të realiteteve të reja pas viteve 90’. Unë do të përpiqem të bëj  edhe disa komente.

Argumenti i parë i përgjithshëm është se ndarja territoriale duhet t’i përshtatet problemeve të zhvillimit të brendshëm, por në të njëjtën kohë edhe perspektivës së integrimit në BE. Ndarja ekzistuese vazhdon të jetë ajo e vitit 1992 (të paktën për nivelin e parë), me disa korrigjime të vogla, ndarje e cila u bazua në traditën e mëparshme të regjimit komunist.

Në lidhje me këtë argument mendoj se është e domosdoshme të kryhet një studim shkencor krahasues, në terma historikë, gjeografikë, socialë dhe ekonomikë, për traditën e organizimit territorial, sepse tashmë kemi një kujtesë historike, diku më shumë dhe diku më pak të ngulitur si dhe një traditë të krijuar në këto 15 vjet. Natyrisht duhen burimet materiale dhe njerëzore përkatëse, të cilat me deshirën dhe vullnetin e mirë mund të sigurohen.

Argumenti dytë i rëndësishëm që artikulohet, është efektiviteti sa më i lartë në kryerjen e funksioneve, në ushtrimin e kompetencave si dhe në gjenerimin dhe përdorimin e burimeve financiare. Për më tepër që, procesi i decentralizimit është futur në një fazë intensive të transferimit të funksioneve dhe burimeve financiare nga qëndra tek njësitë e qeverisjes vendore. Një pjesë e funksioneve ndikohen nga madhësia territoriale dhe ushtrohen më mirë në komunitete të mëdha (optimizimi i kostove, ekonomitë e shkallës, eksternalitetet, efikasiteti administrativ etj.).

Edhe në këtë rast, megjithëse paraqitej si domosdoshmëri në projektin e Qeverisë, nuk u krye një studim i thelluar në lidhje me raportet mes madhësisë optimale, efikasitetit të shërbimeve dhe efektivitetit e efiçensës në përdorimin e burimeve. Aktualisht, këto lloj studimesh mund t’i kryejnë Këshillat e Qarqeve, në ushtrim të kompetencës për ndërtim, zbatim e harmonizim politikash zhvillimi, të inkurajuara por edhe në bashkëpunim me institucionet qëndrore.

Jam i mendimit që fare mirë, në situatën ku ndodhemi, si në rastin e riorganizimit territorial ashtu edhe në atë të bashkëpunimit ndërkomunor, Qarku mund dhe duhet të luajë një rol të dorës së parë. Natyrisht që kjo kërkon hartimin e një legjislacioni plotësues.

Si argument tjetër i rëndësishëm, janë sjellë zhvillimet mjaft të diferencuara ekonomike (në zona të caktuara potencialet kanë ndryshuar ndjeshëm), lëvizjet e mëdha demografike dhe migrimi i brendshëm i popullsisë drejt zonave urbane. Në këto zona në fakt kontrolli mbi territorin paraqet vështirësi të natyrave nga më të ndryshmet dhe tendenca të reja zhvillimi urban po imponohen dita ditës. Këto lëvizje kanë reflektuar ndryshime në administrimin e një pjese të qeverisjes vendore si dhe në kapacitetet e tyre fiskale dhe njerëzore. Diku, kapacitetet janë pakësuar ndjeshëm dhe në të kundërt, diku tjetër, janë shtuar ndjeshëm.

Në këtë rast, në se do t’i referohesha sërish kritereve ekonomikë (efiçencë/efikasitet) më duhet të kujtoj se si rezultat i këtyre lëvizjeve dhe përqëndrimit në zonat urbane, rreth 83 % e burimeve që përdoren në nivel vendor administrohen nga rreth 50% e njësive të cilat nuk do të prekeshin nga riorganizimi. Vetëm rreth 17% përdoren nga njësitë me kapacitete të vogla (territori ka raste që është i madh) të cilat përbëjnë pjesën tjetër prej 50%. Më duket se në radhë të parë shqetësimi për një menaxhim efektiv bazuar në një logjikë ekonomike duhet gjithashtu të përqëndrohet tek pjesa prej 83%.

8. Një metodë e propozuar për të pajtuar opsionet dhe zbatuar reformën

Hyrje

Aktualisht, çështja e riorganizimit territorial në Shqipëri ka mbetur pezull. Në programin e Qeverisë aktuale përmendet diçka kalimthi. Gjatë vitit 2005, me konsensus politik u ngrit një Komision i posaçëm parlamentar për reformën e riorganizimit territorial, që do të diskutonte rreth modaliteteve me asistencën e ekspertëve të Këshillit të Europës.  Mandati i tij përfundoi me mbylljen e legjislaturës së kaluar, pa u marrë asnjë lloj vendimi, madje pa u bërë asnjë diskutim serioz, në radhë të parë për mungesë kohe.

Personalisht jam i mendimit që kjo temë duhet të rihapet. Puna duhet të rifillojë duke mos caktuar afate të shpejta dhe duke e ndërtuar programin në disa drejtime, ku përveç opsionit të bashkimeve, në radhë të parë vullnetare, të operohet me një politikë të studiuar për nxitjen e bashkëpunimit ndërkomunor jo vetëm në zonat rurale, por edhe në ato urbane, ku tashmë janë krijuar realitete të reja, të ngjashme me komunitetet urbane apo aglomeracionet e shteteve si Franca, Zvicra, Italia etj.

Procesin do të ishte më e udhës, të vazhdojë ta kontrollojë dhe drejtojë Parlamenti, në bashkëpunim të ngushtë me shoqatat e të zgjedhurve vendorë, i asistuar nga një grup teknik ekspertësh. Parlamenti mund të hartojë një program pune afatgjatë dhe gjithashtu të caktojë një fond vjetor në buxhetin e shtetit për reformën territoriale. Përmes financimeve, mund të mandatohen disa grupe të veçanta ekspertësh për të kryer studimet që do të gjykohen më të rëndësishme si dhe mund të mbështetet çdo lloj aktiviteti tjetër i domosdoshëm. Përndryshe, një shtet që nuk parashikon fonde në buxhetin e tij për një reformë të caktuar, do të thotë që nuk e ka prioritet atë reformë.

Ndërkohë, në aspektin teknik, një metodë e frytshme pune mund të përdoret. Atë do ta paraqes në këtë pjesë të fundit. Metoda është ofruar nga ekspertiza ndërkombëtare e cila, prej të paktën 7 vitesh, ka ndjekur ecurinë e decentralizimit në Shqipëri. Ajo i referohet kryesisht ekperiencës dhe studimeve të kryera në këtë fushë nga Prof. Bernard Dafflon, drejtues i Departamentit të Ekonomisë Politike në Universitetin e Friburgut (Zvicër), ekspert në fushën e administrimit të financave publike vendore. I referohet gjithashtu dhe raporteve të ekspertizës së Këshillit të Europës, pjesë e të cilave ai është.

Metoda propozon disa procedura që duhen ndjekur dhe tenton të pajtojë një këndvështrim shkencor me pragmatizmin e domosdoshëm për të gjetur një zgjidhje sa më konsensuale, duke marre për bazë realitetin e Shqipërisë dhe nevojën e riorganizimit territorial të saj.

Edhe një herë për bashkëpunimin ndërkomunor dhe bashkimet vullnetare

Meqënëse kam qënë gjithmonë mbështetës i opsionit të bashkimeve vullnetare (si një zgjidhje më e përshtatshme në respekt të demokracisë vendore), përpara se të kaloj tek paraqitja e metodës, dëshëroj të vë në dukje disa aspekte të bashkëpunimit ndërkomunor si dhe të bëj disa referenca fare të shkurtra të karakterit historik.

Bashkëpunimin ndërkomunor unë e konsideroj si një zgjidhje të mundshme tranzitore drejt një riorganizimi të plotë territorial. Kjo edhe për faktin se, eksperienca e disa vendeve të tjera, ka provuar që, për të arritur gjer tek bashkimi vullnetar i komunave (përmes gjetjes së një madhësie të përafërt optimale për kryerjen e një serie bazë shërbimesh) tradita e bashkëpunimit ndërkomunor, ka shërbyer si një pikë e fortë reference, duke ofruar shembuj praktikë dhe konkretë.

Në fakt, pa patur një bazë praktike, të kryesh një studim vetëm mbi baza teorike, në këte rast për gjetjen e hapësirës optimale (e cila për çdo shërbim mund të jetë e ndryshme) është shumë herë më e vështirë dhe më pak frytdhënëse.

Në situatën tonë aktuale, diskutimi që bëhet në lidhje me riorganizimin e njësive vendore përmes bashkëpunimit ndërkomunor apo bashkimit (ose kombinimit të të dy zgjidhjeve), është i lidhur drejtpërdrejt me problemin e shkallës së tyre të autonomisë, në radhë të parë financiare. Jo vetëm tek ne, por kudo debati rreth këtyre çështjeve është i nxehtë. Mendoj megjithatë, që për të ecur më tej me bashkëpunimin ndërkomunor, duhet të merren në konsideratë disa aspekte nga palët e interesuara.

Së pari bashkia apo komuna, në një farë mase fillojnë e «humbasin» sovranitetin e tyre, por gjithsesi kjo perceptohet me më pak «dhimbje» se në rastin e një bashkimi të menjëhershëm.

Bashkëpunimi, si rregull mund të vendoset vullnetarisht, por ai edhe mund të inkurajohet (ose imponohet) nga qëndra përmes mekanizmave financiarë mbështetës. Në këtë rast, rregullat mund të vendosen ose me ligj të veçantë, ose me Vendim të Këshillit të Ministrave apo urdhëresa ministrore.

Bashkëpunimi mund të kërkohet (ose inkurajohet) në radhë të parë nga njësitë që konstatojnë eksternalitete (spillovers) apo në rastet kur kërkohet koordinim për mirëmbajtjen e rrugëve, kanalizimeve, ujësjellësit apo për shërbime të tjera bazë. Përveç negocimit mes palëve të interesuara, kjo formë kërkon detajimin e rregullave të veçanta për vendimmarrjen (në rastin tonë për Subjektin e Kompetencave të Përbashkëta) dhe menyrën e kontrollit të zbatimit, shoqëruar me një transparencë të plotë informacioni.

Më në fund, aspektet teknike, buxhetore dhe financiare të ofrimit të një apo disa shërbimeve vendore përmes metodës së bashkëpunimit ndërkomunor evidentohen me ndihmën e një grupi pyetjesh si 1) kush bën çfarë? (oferta) 2) në ç’mënyrë (si prodhohet shërbimi) 3) për kë? (kërkesa)  4) mbi bazën e cilave modalitete kontabël dhe financiare? (buxheti dhe financimi). Janë këto pyetje që ndihmojnë më pas për të bërë analiza të plota, të përshtatshme dhe që ndihmojnë për të nxjerrë konkluzione.

Duke iu referuar një studimi të mëparshëm lidhur me këto tema (Bernard Dafflon, Analyse Socio-Economique de 32 fusions de Communes dans le Canton de Fribourg – BENEFRI, Working Paper 265, Version 31 juillet 2003), sjell në vëmendje se në aspektin historik, çështja  e marrëdhënieve  ndërmjet madhësisë së komunës, efikasitetit të shërbimeve publike vendore nga njëra anë dhe bashkëpunimit ndërkomunor apo bashkimit të njësive vendore nga ana tjetër, është evidentuar pas viteve 70‘, si në rrafshin teorik (Oates) ashtu edhe në atë praktik (rol pararendës kanë luajtur veçanërisht vendet skandinave)

Duket se «në Europë u shfaqën dy opsione për zgjidhjen e këtij problemi, që ndanin me kufij gjeografikë Veriun dhe Jugun e kontinentit. Shtetet e traditës anglo-saksone dhe gjermanike zgjodhën rrugën detyruese dhe centralizuese. Shtetet e traditës latine atë të bashkimeve fakultative, të inkurajuara nga qëndra por asnjëherë të imponuara, zgjedhje e cila, me disa përjashtime, ka mbetur e parealizuar deri në fund» (Dafflon po aty).

Megjithatë, kjo është një çështje për të cilën ende vazhdohet të debatohet dhe punohet në të ashtuquajturat vende të traditës latine (ku në fakt hyn dhe Shqipëria). Eksperienca e këtyre vendeve, ka provuar gjithashtu që opsioni i bashkimeve vullnetare kërkon një kohë reflektimi dhe përgatitjeje të gjatë, në mënyrë që ideja e shkrirjes formale të një komune të pranohet nga banorët e saj.

Janë dy problemet që hyjnë në linjën e diskutimit. I njëjti autor, i karakterizon ato në këtë mënyrë: të parat janë problemet e definuara me termin e përgjithshëm socio-politike, sepse prekin identitetin e njësisë që do të bashkohet me një tjetër, ndërsa të dytët, ata që lidhen me kompetencat dhe shërbimet publike komunale dhe janë të natyrës financiare dhe buxhetore.

Problemet e grupit të pare paraqesin vështirësi për t’u kapërcyer, parametrat që lidhen me identitetin e një bashkësie janë shumë të ndryshme dhe nuk janë çështjet financiare në lojë në këtë rast por «perceptimi i rolit të bashkësisë në hierarkinë sociale» (Dafflon po aty).

Në të kundërt, problemet e grupit të dytë (financiare dhe buxhetore) janë më të lehta për t’u kuptuar dhe kapërcyer, sepse janë të karakterit teknik dhe «është gjithmonë e mundur të parashikohet një situatë financiare e dy njësive që bashkohen mbi bazën e shifrave dhe të dhënave objektivisht të kontrollueshme» (Dafflon po aty).

Ekspoze e metodës së propozuar

Hyrje – Argumentet e veçuara dhe të marra në konsideratë nga metoda e propozuar për realizimin e shkrirjes dhe bashkimit të njësive më të vogla dhe më të dobëta ekonomikisht janë gjashtë:

1. Përmirësimi i kapacitetit administrativ vendor duke reduktuar kostot përkatëse;

2. Përmirësimi i nivelit të shërbimeve vendore;

3. Rritja e kapaciteteve për të gjeneruar të ardhura dhe investime;

4. Gjenerimi i një mjedisi më të favorshëm për zhvillimin e sektorit ekonomik privat;

5. Favorizimi i një përdorimi më të mirë të burimeve natyrore;

6. Përballimi i lëvizjeve të brendshme migratore të popullsisë.

Nga ana e ideuesve të metodës, theksohet gjithashtu qysh në fillim që, do të ishte një gabim i madh nëse reforma e riorganizimit territorial do t’u servirej qytetarëve, si receta e vetme për korrigjimin e difekteve strukturale që ekzistojnë në Shqipëri.

Në raport me sistemin në tërësi, me rritjen ekonomike apo zhvillimin e qëndrueshëm, ndikimi i saj nuk mund të jetë, për shumë arsye (objektive dhe subjektive) në fillim veçse i kufizuar. Për shembull, për sa i takon shërbimeve publike vendore (efekti i madhësisë optimale është i ndryshëm), bashkimi i komunave nuk është detyrimisht në të gjitha rastet metoda më efikase për të vepruar.

Megjithatë, nëse reforma konceptohet dhe zbatohet me kujdes, janë të gjitha mundesitë që riorganizimi territorial aty ku do të mund të kryhet, të shërbejë si një faktor për ndërtimin e një administrate vendore të organizuar më mirë se deri më sot, më efikase dhe më profesionale, e për rrjedhojë, më të aftë për t’iu përgjigjur kërkesave të qytetarëve taksapagues. Ky është i vetmi rezultat që mund të arrihet më shpejt dhe që mund të jetë më i perceptueshëm se të tjerët. E vlerësoj këtë pohim si shumë realist dhe shumë të rëndësishëm për t’u marrë në konsideratë.

Në të njëjtën kohë, duhet vazhduar me thellimin e masave konkrete sa i takon decentralizimit të përgjegjësive dhe burimeve financiare. Nga ana tjetër, objektivat e reformës duhet të përshtaten ndaj politikave për kontrollin dhe rregullimin e territorit (ende shumë problematik në Shqipëri) si dhe për zhvillimin e qëndrueshëm ekonomik dhe social.

Ky aspekt, mendoj, jo vetëm është një çështje që lidhet me ritmin e zbatimit të reformës së decentralizimit në përgjithësi, me të cilën është i ndërvarur drejtpërdrejt riorganizimi territorial, por është edhe një çështje harmonizimi politikash zbatimi të strategjive sektoriale, gjithashtu natyrshëm të ndërvarura nga njëra tjetra.

Propozime konkrete – Metoda sugjeron vënien në zbatim të një procesi të vërtetë konsolidimi të strukturave territoriale me një drejtim të trefishtë:

1. Bashkim i detyruar i njësive që janë shumë të vogla dhe jo të afta sa duhet financiarisht për të ushtruar me efikasitet funksionet bazë të parashikuara nga ligji ;

2. Bashkime vullnetare ose iniciativa të tjera (bashkëpunim ndërkomunor, shënimi im) që synojnë të fuqizojnë kapacitetin për të prodhuar një «shportë» bazë të paracaktuar shërbimesh publike me dimension social;

3. Identifikim i poleve potenciale të zhvillimit vendor dhe adoptim i masave mbështetëse për këto qëndra zhvillimi të dekoncentruara, në kuadrin e një politike të përgjithshme rregullimi territori.

Bashkimet e detyruara – Në këtë linjë të parë të reformës, duhet të identifikohet cila është madhësia minimale e strukturës administrative (e aftë të ushtrojë dhe përmbushë tërësinë e funksioneve bazë) për të përcaktuar më pas cila është masa buxhetore minimale e referencës. Faza e bashkimit të detyruar pra kryhet për të riorganizuar (në atë shkallë që është e mundur) njësitë bazë, të cilat nuk e arrijnë këtë masë buxhetore reference.

Megjithatë, njësitë që ndihen më shumë në vështirësi (për shkak të madhësisë apo çfarëdo arsyeje tjetër) mund të identifikojnë edhe vetë dhe të kuptojnë cilat janë format më të përshtatshme për ato (bashkëpunim me marrëveshje, shoqatë, delegim te qarku, bashkim) për të prodhuar si duhet dhe me koston më të mirë të mundshme tërësinë e shërbimeve publike vendore për të cilat kanë ose do të kenë përgjegjësinë.

Bashkime vullnetare ose iniciativa të tjera – Linja ose boshti i dytë i reformës, duhet të favorizojë krijimin e njësive të afta për të kryer shërbime jo vetëm bazë, por edhe të një rëndësie më të gjerë. Përzgjedhja e tyre duhet të bëhet duke marrë në konsideratë realitetin shqiptar dhe nivelin ekzistues të decentralizimit fiskal.

Sa i takon referimit tek madhësia optimale, duhen dalluar dy kategori shërbimesh, ato që kanë në vetvete dimensionin social dhe që prekin kapacitetet njerëzore nga njëra anë – «local collective goods and services» në terminologjinë angleze (shkollat, kujdesi social dhe shëndetësor) dhe nga ana tjetër shërbimet publike teknike – «public utilities» (uji, kanalizimet, rrugët).

Nëse ka vullnet për t’u dhënë pushtet njësive vendore dhe për t’i shndërruar ato në mikrokomunitete të decentralizuara, me një jetë sociale, me një ndjenjë përkatësie dhe lidhjeje kulturore, janë funksionet e kategorisë së parë që duhen marrë në konsideratë për të përcaktuar hapësirën (madhësinë) e referencës optimale, mbi kritere të tilla si ekonomitë e shkallës, eksternalitetet, kapacitetet manaxheriale, efikasitet prodhimi, preferenca vendore, kontroll dhe përgjegjshmëri buxhetore etj.

Nga ana tjetër, shërbimet teknike janë më pak të përshtatshme për të përcaktuar dimensionin «social» optimal të njësive. Në këtë rast, ajo që më shumë ka vlerë për t’u marrë në konsideratë janë kriteret teknike dhe zgjerimi i zonave të shërbimit, nëse kjo është e domosdoshme, mund të bëhet më efikas me mënyra të tjera të ndryshme nga bashkimet. Format e bashkëpunimit ndërkomunor dhe roli i njësive të ndërmjetme (qarqeve) mund të jenë, ndër të tjera, zgjidhje të mundshme.

Krijimi i poleve të vogla të zhvillimit urban – Boshti i tretë i reformës duhet të fokusohet tek zhvillimi ekonomik vendor, thënë më qartë, tek krijimi i poleve të vogla të zhvillimit urban, të cilat i japin vendit shanset të fuqizojë aktivitetin ekonomik me dy objektiva kryesore:

1. Evitimin e pabarazive për sa i takon nivelit ekonomik të rajoneve të ndryshme, çka në rastet e varfërisë, i dëmton financat vendore dhe kërkon një ekualizim konseguent;

2. Reduktimin e zonave të veçuara vendore të përfshira nga papunësia, të cilat përfundojnë me një zhvendosje drejt kryeqytetit (apo drejt qëndrave të mëdha urbane), reduktimin e migrimit të brendshëm, përfshirë këtu dhe problemet sociale urbane.

Është e qartë që krijimi i këtyre poleve të dekoncentruara (aglomeracione) – duke filluar nga përcaktimi i perimetrit deri tek adoptimi i rregullave dhe masave mbështetëse – duhet të bëhet në harmoni të plotë me planet rregulluese (rajonale dhe kombëtare) dhe ato të zhvillimit të qëndrueshëm ekonomik dhe social.

Masat shoqëruese

Mekanizmat e mbështetjes financiare – Është shumë e rëndësishme të identifikohen mekanizmat që do të përdoren për të mbështetur bashkimet vullnetare dhe/ose bashkëpunimin ndërkomunal, në të njëjtën kohë dhe ato që do të përdoren për bashkimet e detyruara. Në këtë rast ka një eksperiencë ndërkombëtare mjaft të plotë në dispozicion që mund të aplikohet.

Përfaqësimi territorial dhe pjesëmarrja – Përfaqësimi territorial i njësive të cilat do të bashkohen është një kusht shumë i domosdoshëm për suksesin e reformës. Duhet parashikuar përmirësimi i legjislacionit zgjedhor, në mënyrë që zgjedhja e këshillit vendor të bëhet mbi baza territoriale dhe njësitë e mëparshme të përfaqësohen në mënyrë proporcionale në këshillin e ri. Po kështu duhet të detajohen më mirë rregullat që nxisin një pjesëmarrje sa më të gjerë qytetare (konsultime, referendume vendore) për shprehjen e opinioneve dhe monitorimin nga afër të procesit.

Organigramat e njësive të reja – Në çdo rast bashkimesh, duhet të merren në konsideratë kapacitetet në burime njerëzore që mbeten të lira, dhe që duhet të konsiderohen në procesin e përgatitjes së organigramës të administratave të reja. Sugjerohet që të mos procedohet me shkurtime, por këto burime njerëzore të lira, mund të përdoren për të përmirësuar zbatimin e funksioneve të tjera me kapacitet të dobët, të cilat nuk është vështirë të identifikohen.

Burime njerëzore dhe kualifikim – Adaptimi me funksionet e reja i një pjese të administratës nuk mund të realizohet nëse kjo nuk shoqërohet me masa efikase në drejtim të një formimi profesional (përmes trainimeve) adekuat në raport me pergjegjësitë e reja.

Identifikimi i njësive që nuk disponojnë kapacitete të mjaftueshme

Nuk mund dhe nuk duhet përcaktuar a priori një madhësi minimale e njësive, vetëm e bazuar në numrin e banorëve. Parametri «popullatë» është pa dyshim shumë i rëndësishëm por kurrsesi nuk mund të caktohet në mënyrë arbitrare, sepse në këtë rast, rreziku i pafrytshmërisë së reformës është shumë i lartë.

Metoda propozon të përqëndrohemi mbi përcaktimin e një norme bazë administrate vendore të domosdoshme dhe të një shume minimale burimesh financiare në dispozicion të saj. Njësisë përkatëse, këto do t’i duhen për të krijuar një ekip njerëzish të aftë të kryejnë funksionet e një administrate moderne dhe për t’i ofruar qytetarëve shërbimet e detyrueshme bazë. E konceptuar në këtë mënyrë, metoda ka avantazhin e pamohueshëm që mund të mbështetet në të dhëna financiare dhe buxhetore të sakta, të besueshme dhe të krahasueshme.

Për rrjedhojë, duhet llogaritur një kosto globale e standartizuar e funksioneve të administratës në një njësi vendore, duke u nisur nga postulati, që cilido entitet i cili nuk mund të sigurojë këtë nivel bazë, nuk është në gjendje të mbijetojë dhe të sigurojë zhvillim vendor të qëndrueshëm. Ky entitet duhet të rigrupohet me njësi të tjera me qëllim arritjen e masës buxhetore minimale të kërkuar. Radha e procedimit është e tillë:

1. Të përcaktohen funksionet e përgjithshme të administratës, të llogaritet numri i personelit dhe pajisjeve të domosdoshme si dhe kostoja totale që korrespondon;

2. Të verifikohet me pas cili është kapaciteti minimal i financimit që njësia duhet të ketë për të mbuluar këtë kosto;

3. Mbi këtë bazë është e mundur të gjenden parametrat e një buxheti të mjaftueshëm.

Më tej procedura e metodës duhet të vazhdojë si më poshtë:

-përcaktimi i kostos totale të standartizuar të funksioneve të administratës;

-përcaktimi i funksioneve që i përkasin kategorisë së funksioneve bazë të domosdoshme;

-përcaktimi i ekipit administrativ të nevojshëm për kryerjen e këtyre funksioneve;

-përcaktimi i shumës së domosdoshme për paga/sigurime shoqërore, për të llogaritur koston standart të shpenzimeve operative;

-përcaktimi i normës bazë të mjaftueshme për zyra dhe pajisje;

-përcaktimi i kostos standart operacionale dhe financiare për infrastrukturën dhe pajisjet kryesore (amortizimi, interesat);

-përcaktimi i shumës së domosdoshme standart për pagesat e këshilltarëve, kryetarit, zëvendesit dhe shpenzimet e tjera që lidhen me ta.

Shuma e kostove standart të lartpermenduara, jep koston e përgjithshme të standartizuar të funksioneve të administrates së një njësie, paraqitur me «S».

Përllogaritja e buxhetit të domosdoshëm për të mbuluar koston «S» sipas skemës në vazhdim:

-përcaktohet si referencë «R» një «shportë» burimesh financiare vendore të rregullta;

-fiksohet një indikator S/R minimum në përqindje («P»);

-llogaritet për çdo njësi vendore përqindja ekuivalente me S/R dhe krahasohet me indikatorin P.

Rezultati i këtij veprimi, bën të mundur identifikimin e njësive vendore që nuk arrijnë dot përqindjen P të referencës dhe më pas mundëson përcaktimin e grupeve të njësive, burimet e të cilave të bashkuara, janë të mjaftueshme për të mbuluar koston totale të standartizuar të funksioneve bazë të administratës vendore.

9. Konkluzione dhe rekomandime përmbyllëse

Në përfundim, dua të pohoj se përmes këtij punimi, kem tentuar të jap një kontribut fare modest për fushën përkatese. Nuk pretendoj kurrsesi se ato që kam shkruar përbëjnë fjalën e fundit. Përkundrazi, gjykoj se jemi ende në fillimet e punës dhe jam përpjekur t’u referohem dhe të evidentoj, sa më shumë që ka qenë e mundur, kontributet e deritanishme, shqiptare dhe të huaja, të cilat i gjykoj mjaft të vlefshme.

Në këtë parashtresë vetëm sa kam synuar të paraqes një tablo të përmbledhur të kuadrit ligjor, realitetit konkret, debatit politik dhe profesional, analizave dhe ekspertizës apo dhe rrugëve që mund dhe duhet të ndiqen për të avancuar më tej dhe, kësisoj, për të kapërcyer dilemën rreth riorganizimit territorial. Në këtë kuadër gjykoj se mund të evidentohen disa konkluzione të përgjithshme dhe disa rekomandime të cilat mbeten tërësisht të hapura për kontribute të reja.

Jam përpjekur të shfrytëzoj gjithashtu një numër burimesh, lista e të cilave figuron në fund. Kjo listë nuk është shteruese, përkundrazi e theksoj është modeste, sepse për këtë temë shkruhet dhe debatohet kudo. Jo vetëm në Europë, por edhe më gjerë. Në të ardhmen, bazuar dhe në projektet kërkimore që kam, ajo do të zgjerohet dhe pasurohet me referenca të reja dhe më të plota.

KONKLUZIONE

-Së pari, në Shqipëri kemi dy nivele të qeverisjes vendore, me një kuader bazë kushtetues dhe ligjor të plotë, bashkëkohor dhe konform angazhimeve ndërkombëtare. Demokracia vendore ka hyrë një një fazë zhvillimi dhe konsolidimi të suksesshme dhe të pakthyeshme. Thellimi i procesit të decentralizimit pritet të sjellë efekte të reja pozitive dhe të matshme. Riorganizimi territorial është i lidhur drejtpërdrejt dhe varet nga ky proces.

–Së dyti, debati politik dhe profesional rreth riorganizimit territorial është nxitur nga realitetet e reja ekonomike, sociale dhe demografike, të cilave, strukturat e organizimit territorial duhet t’u përshtaten më mirë. Veçanërisht qëndrat e mëdha urbane dhe menaxhimi i tyre, por edhe kontrolli në përgjithësi mbi territorin (në aspektin urbanistik), kërkojnë një reflektim të ri dhe një vizion adekuat, në pajtueshmëri me mbrojtjen e mjedisit.

–Së treti, tema që na intereson, bëhet gjithnjë e më e rëndësishme në kuadrin e integrimit në BE, jo në kuptimin e madhësisë së njësive vendore, por në terma zhvillimi ekonomik dhe infrastrukturor. Na duhet të reduktojmë varfërinë, të gjenerojmë burime të reja dhe t’i administrojmë e rishpërndajmë ato më mirë, për të rritur standartin e jetesës së qytetarëve. Sfida e reduktimit të varfërisë pra është argumenti pse na duhen njësi vendore sa më efikase dhe efiçente në administrim.

–Së katërti, gjatë këtyre viteve nuk është inkurajuar pothuajse fare me programe të veçanta bashkimi vullnetar i njësive vendore apo bashkëpunimi ndërkomunor. Në këtë fushë kemi një bazë relativisht të plotë kushtetuese dhe ligjore, konform dispozitave të Kartes Europiane të Autonomise Vendore. Kjo bazë është e mjaftueshme për të vepruar menjëherë në këtë drejtim.

–Së pesti, tradita historike e organizimit territorial, nuk është analizuar sa dhe si duhet. Sipas meje, ajo mbetet një pikë e rëndësishme referimi, pasi ka zënë vend në kujtesën kolektive. Madje, në një vështrim të parë, ka edhe një lloj koherence në evoluimin e shifrave (periudha është gati një shekull), pavarësisht emërtimeve të njësive, të cilat kanë ndryshuar për shkak të regjimeve politike të ndryshme.

–Së gjashti, reforma e nisur në vitin 2002, dështoi sepse nuk gjeneroi konsensusin e kërkuar dhe për shkak të stabilitetit të pamjaftueshëm politik, por produktet e realizuara deri më sot dhe mënyra se si evoluoi debati, janë një referencë shumë e vyer dhe një bazë e mjaftueshme për të vazhduar më tej dhe për të mos bërë të njëjtat gabime. Variantet e hedhura në tryeze për diskutim, kanë qenë bashkimet e detyruara, bashkimet vullnetare dhe bashkëpunimi ndërkomunor.

–Së shtati, pranohet dhe konstatohet nga të gjithë, se në parim ekziston konsensusi për reformën e riorganizimit territorial. Konsensus rreth një numri parimesh të përgjithshme si: 1) riorganizimi duhet të favorizojë dhe thellojë procesin e decentralizimit; 2) marrja në konsiderate e traditës  historike, lidhjeve dhe interesave ekonomike; 3) shërbimet publike duhet të kryhen sa më pranë qytetarëve; 4) distanca e periferisë me qendrat e njësive duhet të jetë në koherencë me veçoritë e relievit gjeografik; 5) kriteret mbi të cilat do të bëhet bashkimi (i detyruar ose vullnetar) duhet të jenë sa më objektivë; 6) njësitë dhe komunitetet përkatëse duhet të jenë pjesë e procesit duke shprehur dhe qëndrimin e tyre, çka e lehtëson atë.

–Së teti dhe së fundi, në opinionin publik, mediatik, kërkimor dhe shkencor, në forumet ku debatohet për zhvillimin ekonomik, ende flitet pak për temën e decentralizimit apo të riorganizimit territorial në përgjithësi. Ende kjo ka mbetur një temë me të cilën merren vetëm disa qarqe të specializuara apo në nivel institucionesh ligjbërëse, politikëbërëse a zbatuese, asistuese apo monitoruese (ndërkombëtaret).

REKOMANDIME

–Së pari, duhet kapërcyer menjëherë dilema aktuale në lidhje me riorganizimin territorial dhe procesi (për aq sa është e mundur) duhet të zhvillohet jashtë debateve politike të ditës.

–Së dyti, inkurajimi me programe dhe mekanizma i bashkëpunimit ndërkomunor (por edhe i bashkimeve vullnetare) në mënyrë të menjëhershme mund t’a lehtësojë mjaft ecurinë e mëtejshme të tij. Në këtë linjë roli i Qarkut mund të marrë rëndësi të dorës së parë.

–Së treti, jam i mendimit që puna mund të organizohet, pa vënë afate kohore të shkurtra, në nivel grupi ekspertësh, nën mbikqyrjen e Komisionit parlamentar që mbulon pushtetin vendor. Ky grup, me një mandat nga Parlamenti, mund të hartojë një raport fizibiliteti për reformën, duke propozuar edhe një program të posaçëm pune, që parashikon dhe përfshirjen në proces të njësive vendore dhe publikut të gjerë.

–Së katërti, metodat e ofruara nga eksperienca dhe ekspertiza ndërkombëtare, e cila e njeh realitetin shqiptar, janë një bazë mjaft e mirë të cilës, grupi teknik i sipërpërmendur, duhet t’u referohet në procesin e punës.

–Së pesti, rekomandoj si të domosdoshme përfshirjen në bashkëpunim, në kërkime dhe studime, të mjediseve dhe qarqeve shkencore universitare. Secili universitet në Shqipëri, mund të luajë një rol të pazëvendësueshëm në këtë drejtim, veçanërisht në zonën të cilës i përket.

–Së gjashti, në aspektin procedurial, kujtoj që ka disa instrumente juridikë të institucioneve ndërkombëtare, kërkesat e të cilëve (për shkak të detyrimeve që rrjedhin nga anëtarësia në to) janë të detyrueshme për t’u zbatuar ose për t’u ndjekur si referenca.

-Së fundi, rekomandoj caktimin e një buxheti të posaçëm vjetor nga Parlamenti, për të bërë të mundur realizimin në kuadër afatmesëm apo dhe aftgjatë, të reformës së riorganizimit territorial

******

Bibliografi e referencave dhe burimeve:

-Kushtetuta e Republikës së Shqiperisë, 28 Nentor 1998.

-Karta Europiane e Autonomise Vendore dhe Raporti shpjegues.

-Ligj Nr. 8652, 31.07.2000 «Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore» i Republikës së Shqipërisë.

-Ligj Nr. 8653, 31.07.2000 «Për Ndarjen Administrative Territoriale të Republikës së Shqipërisë».

-Komentar i Ligjit 8652 «Për Organizimin dhe Funksionimin e Qeverisjes Vendore» (LGDA, Tirane 2001).

-Ligji i Administratës Civile i Republikës Shqiptare 1928 (Botim i MPB, Shtypshkronja Nikaj 1928).

-Ligji Organik i Ministrisë së Brendshme të Republikës Shqiptare 1928 (Botim i MPB Shtypshkronja Nikaj 1928).

-Teki Selenica, Bashkitë e Shqipërisë (Botim i MPB, Shtypshkronja Tirana 1928).

-Historia e Shtetit dhe e së Drejtës në Shqipëri – Grup autorësh (University Press «Luarasi», Tiranë 2005).

-Aurela Anastasi, Kushtetuta dhe Qeverisja Vendore (Buletin i posaçëm “5 vjet Kushtetutë, BOTIMPEX Tiranë 2004).

-Zyher Beci, Transparenca dhe pjesëmarrja e komunitetit në qeverisjen vendore (Botim i Qendrës së Studimeve Parlamentare Tiranë).

-“Raporti i Zhvillimit Njerëzor-Shqipëria 2002” (UNDP) Sfidat e qeverisjes vendore dhe zhvillimi rajonal.

-Raporti i Bankës Botërore 2004 (Nr. 27885-Alb) “Shqipëria-Decentralizimi në tranzicion”.

-Conseil de l’Europe, Recommandation Rec (2004) 12 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux processus de réforme des limites territoriales et/ou de la structure des collectivités locales et régionales.

-Këshilli i Europës, Raport i Sekretariatit të DG1, Drejtoria e Bashkëpunimit për Demokracinë Vendore dhe Rajonale, 25 Qershor 2004 «Një vlerësim i Projekt-Ligjit për riorganizimin e ndarjes administrative territoriale të Republikës së Shqipërisë».

-Conseil de l’Europe, Rapport sur le processus de réorganisation territoriale en Albanie, PCRED/DGI/EXP Juin 2005.

-Bernard Dafflon et Styve Perritaz, La Collaboration intercommunale: Proposition d’une méthode d’analyse comparative des aspects institutionnels, opérationnels et socio-économiques des diverses formes d’intercommunalité (BENEFRI, Working paper 335-2000).

-Bernard Dafflon, Analyse socio-économique de 32 fusions de communes dans le Canton de Fribourg (BENEFRI, Working paper 265, version mise à jour le 31 juillet 2003).

Bernard Dafflon, Fusions de Communes: Eléments d’étude pour une dimension de référence (BENEFRI, Working paper 327, version mise à jour le 31 juillet 2003).

Friburg (Zvicër)-Tiranë, Prill-Qershor 2006

©Taulant Dedja