Sa është i arsyeshëm juridikisht referimi i çështjes së kushtetutshmërisë së Marrëveshjes mbi Asociacionin për Komunat Serbe në Kosovë në Gjykatën Kushtetuese? Çka mund të referojë e çka jo në Gjykatën Kushtetuese shefi i shtetit? Në cilat pyetje duhet të përgjigjet Gjykata Kushtetuese sa i përket çështjes së referuar nga shefi i shtetit? Statuti i Asociacionit a do të miratohet nga një “constituent assembly” (versioni në gjuhën angleze), nga “një kuvend themelues” (versioni në gjuhën shqipe), nga një “kuvend kushtetutëbërës” (“ustavotvorna skupština”, versioni në gjuhën serbe)? A do të ketë Kuvendi i Asociacionit pushtet origjiner kushtetutëbërës (pouvoir constituant), krahas pushtetit legjislativ tanimë të pakontestuar, jashtë rendit juridik-kushtetues kosovar? A janë dispozitat konkrete të Marrëveshjes për Asociacionin, jo parimet e saj, ato që hapur bien ndesh me dispozitat po ashtu konkrete të Kushtetutës, pra jo me frymën e saj?

Dispozita e nenit 84.9 të Kushtetutës dhe kuptimi i saj në praktikën e Gjykatës Kushtetuese

Në diskursin e sotshëm publik, çështje fundamentale për rendin kushtetues të Republikës sonë mbetet kushtetutshmëria e të a. q. “Marrëveshje mbi Asociacionin për Komunat Serbe në Kosovë” (në tekstin e mëtejmë: Marrëveshja për Asociacionin). Adresimin e pyetjes për këtë të fundit në Gjykatën Kushtetuese e bëri presidentja Jahjaga javën që lamë pas. Por, sa është i arsyeshëm juridikisht një referim i tillë i çështjes në Gjykatë dhe çfarë është përgjegjësia e kësaj të fundit në këtë aspekt kaq fundamental  brenda rendit tonë kushtetues? T’i trajtojmë një nga një të gjitha dilemat që dalin nga ky kontekst profesional.

“Presidenti mund të referojë çështje kushtetuese në Gjykatën Kushtetuese”, thuhet në nenin 84.9 të Kushtetutës së Kosovës. Në kuptim të këtij neni dhe në kontekstin e marrëveshjes së njohur edhe si “Marrëveshja për Asociacionin/Bashkësinë e komunave me shumicë serbe në Kosovë”, e lidhur më 25 gusht 2015 , dy çështje paraqiten si kushtetuese. E para ka të bëjë me procedurën, kurse e dyta lidhet me përmbajtjen e vetë çështjes kushtetuese që ka për objekt sqarimin nga ana e Gjykatës nëse parimet dhe dispozitat e caktuara të Marrëveshjes për Asociacionin cenojnë dispozitat kushtetuese lidhur me definimin e shtetit të Kosovës, multietnicitetin dhe të drejtat e liritë kushtetuese nga Kapitulli II [Të Drejtat dhe Liritë Themelore] i Kushtetutës së Republikës së Kosovës dhe nga Kapitulli III [Të Drejtat e Komuniteteve dhe Pjesëtarëve të Tyre] i Kushtetutës së Republikës së Kosovës.

Dispozita e nenit 84.9 e Kushtetutës së Republikës së Kosovës i njeh shefit kosovar të shtetit të drejtën e referimit të çdo çështje kushtetuese në Gjykatën Kushtetuese. Ky referim mund të jetë vetëm për çështjet abstrakte të cilat i përmban një ligj, qoftë ligj në fuqi apo para hyrjes së tij në fuqi, në ndonjë tekst tjetër juridik, apo të cilat kanë të bëjnë më një situatë tjetër hipotetike që nuk është ligj e as tekst juridik por që ka të bëjë me ushtrimin (ekzekutimin) e kompetencave (detyrave) të shefit të shtetit. Vendimi, që jepet në përgjigje të çështjes së ngritur sipas nenit 84.9 si më sipër, ka formën e aktgjykimit dhe është i obligueshëm për të gjithë, konform nenit 116 [Efekti Juridik i Vendimeve] të Kushtetutës.

Ky vendim në asnjë mënyrë nuk paraqet këshillë juridike joobligative, siç mund të mendohet, sepse obligon edhe vetë ngritësin e saj pranë Gjykatës Kushtetuese – shefin e shtetit. Kjo, në rastin konkret nënkupton për sa vijon: e para, se shefi i shtetit mund të referojë çështje kushtetuese që kërkojnë kontroll abstrakt të kushtetutshmërisë së një ligji, të një teksti juridik, apo edhe të një situate tjetër johipotetike jo vetëm brenda nenit 84 [Kompetencat e Presidentit] të Kushtetutës, por lidhur me kompetencat implicite që derivojnë nga neni definues 83 [Statusi i Presidentit] i Kushtetutës, nen i cili përcakton qartë: “Presidenti është kreu i shtetit dhe përfaqëson unitetin e popullit të Republikë së Kosovës”.

Në vijim të kësaj, e dyta, ushtrimi i kompetencave (detyrave) si më sipër, përfshirë këtu edhe kërkimin e përgjigjeve autoritative nga Gjykata Kushtetuese, çdo herë është në funksion primar të ushtrimit si duhet të funksionit kyç të shefit të shtetit nga neni 83 i Kushtetutës, në rolin e saj si kujdestar sistemor i cilësisë kushtetuese të qeverisjes në Kosovë. Dhe, e treta, roli dhe pozita e shefit të shtetit, sipas neneve 83 dhe 84 si më sipër, në asnjë rast nuk duhet të kuptohet si pushtet i ndarë, por ekskluzivisht si një shtyllë garantuese dhe ekuilibruese e funksionimit demokratik të institucioneve të Republikës së Kosovës në pajtim me Kushtetutën, siç bëhet e qartë edhe në nenin 4 [Forma e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushtetit] të Kushtetutës. Nga kjo shihet qartë autorizimi kushtetues i shefit të shtetit për të garantuar stabilitetin institucional dhe funksionimin normal të institucioneve nëpërmjet ushtrimit (ekzekutimit) të kompetencave (detyrave) nga neni 83 dhe 84 i Kushtetutës, një përgjegjësi që ushtrohet në situatat kur relacionet praktike vënë në rrezik parimet kushtetuese të rendit juridik të Republikës.

Tekstet dhe situatat që nuk mund të ngrihen pranë Gjykatës Kushtetuese nga shefi i shtetit

Nga autorizimi kushtetues i përshkruar si më sipër buron edhe e drejta e shefit të shtetit për të ngritur çështje kushtetuese që ndryshe nuk mund të ngrihen në bazë të nenit 113, paragrafët 2 dhe 3 [Juridiksioni dhe Palët e Autorizuara] të Kushtetutës. Kjo nga fakti se ka tekste juridike dhe ka rrethana johipotetike që prekin çështjet kushtetuese nga neni 113, paragrafët 2 dhe 3, i Kushtetutës por që formalisht nuk mund të ngrihen në Gjykatën Kushtetuese sepse nuk kanë formën e ligjit, të dekretit, të statutit të komunës, të amendamentit dhe të vendimit të Kuvendit të Republikës së Kosovës. Kjo formë është e domosdoshme për vënien në lëvizje nga ana e shefit të shtetit të juridiksionit të Gjykatës Kushtetuese sipas nenit 113, paragrafët 2 dhe 3 si më sipër. Përkundër mungesës së kësaj forme, ka tekste dhe ka situata faktike të cilat prekin ose që normojnë çështjet kushtetuese nga neni 113, paragrafët 2 dhe 3, bile me pasoja edhe më të thella kushtetuese , por që në një interpretim dogmatik ad literam të Kushtetutës nuk mund të shërbejnë si bazë juridiko-kushtetuese për shefin e shtetit për t’i ngritur ato para Gjykatës Kushtetuese.

I tillë është rasti me Marrëveshjen për Asociacionin, sepse Marrëveshja nuk është traktat ndërkombëtar, por legjislacion implementues i një traktati ndërkombëtar i lidhur më 19 prill 2013 ndërmjet Kosovës dhe Serbisë, që njihet si “Marrëveshja e Parë Ndërkombëtare e Parimeve që Rregullojnë Normalizimin e Marrëdhënieve mes Republikës së Kosovës dhe Serbisë” (në tekstin e mëtejmë: Marrëveshja Traktat). Neni 1 i Marrëveshjes Traktat ka shërbyer si origjinë juridike për lidhjen e Marrëveshjes për Asociacionin, sepse aty është thënë qartë se “do të krijohet një Asociacion/Bashkësi e komunave me shumicë serbe në Kosovë”.

Cili, pra, është statusi i Marrëveshjes për Asociacion në rendin juridik-kushtetues kosovar? Të gjitha kushtetutat e vendeve ish-komuniste, gati pa asnjë përjashtim, përmbajnë dispozita identike për ratifikim të marrëveshjeve ndërkombëtare. Në Kushtetutën e Kosovës këto dispozita gjenden në nenin 18 [Ratifikimi i Marrëveshjeve Ndërkombëtare] të Kushtetutës. Paragrafi i parë dhe i dytë flasin për dy llojet e ratifikimit. Në grupin e parë janë ato marrëveshje që ratifikohen nga Kuvendi i Kosovës dhe janë të një rëndësie të veçantë shtetërore, kurse në grupin e dytë hyjnë ato marrëveshje që kanë natyrë administrative dhe që kërkojnë vetëm nënshkrimin e shefit të shtetit, të kryeministrit apo ministrit të Jashtëm, pozita këto që sipas të drejtës ndërkombëtare zakonore nuk kanë nevojë për autorizim të veçantë për lidhje të marrëveshjeve ndërkombëtare.

Për t’u definuar si marrëveshje ndërkombëtare, në të drejtën ndërkombëtare zakonore nuk ka rëndësi fare emërtimi. Teksti që përmban marrëveshja mund të quhet deklaratë, pakt, press release, etj. etj. Me rëndësi është natyra e të drejtave dhe e detyrimeve të marra. Si të parat, ashtu edhe të dytat, duhet të publikohen në Gazetën Zyrtare. Dispozita identike, siç e thamë, kanë thuajse krejt kushtetutat e vendeve ish-komuniste të Evropës. Pas ratifikimit, si nga paragrafi 1 ashtu dhe nga paragrafi 2 i nenit 18 të Kushtetutës, marrëveshjet bëhen ligje vendore me fuqi mbi ligjin e zakonshëm.

Marrëveshja për Asociacionin, në vijim sa më sipër, hyn në kategorinë e ratifikimit nga paragrafi 2 i nenit 18 të Kushtetutës dhe ka statusin juridik-kushtetues të legjislacionit implementues të Marrëveshjes Traktat. Kjo për faktin se as e para e as e dyta nuk janë të vetekzekutueshme (self-executing) dhe si të tilla kërkojnë legjislacion implementues. Përveç kësaj, Marrëveshja për Asociacionin parashikon se Statuti i Asociacionit/Bashkësisë hyn në fuqi me dekret qeveritar, kurse dekreti, si i tillë, nuk ka fuqi normative, sepse kontrolli kushtetues i dekretit të Qeverisë nga neni 21 i Marrëveshjes për Asociacionin mund të bëhet vetëm sa i përket formës meqë Statuti i Asociacionit/Bashkësisë nuk është pjesë përbërëse e dekretit miratues.

Është krejtësisht normale që dekreti nuk mund ta përmbajë Statutin, sepse ato kanë natyrë të ndryshme juridike. I pari ka të bëjë me një akt individual të një pushteti ekzekutiv, kurse i dyti ka të bëjë me një akt të përgjithshëm të një pushteti përfaqësues. Kjo nënkupton se nëse shefi i shtetit do të ngrinte procedurë në Gjykatë sipas nenit 113, paragrafi 2, të Kushtetutës, atëherë kontrolli kushtetues nga Gjykata Kushtetuese do të ishte krejt formal dhe nuk do të prekte substancën e çështjes kushtetuese, e që është vendi dhe pozita e Statutit të Asociacionit/Bashkësisë në rendin juridik-kushtetues kosovar. Me një fjalë, Gjykata do ta shpallte veten jokompetente ratione materiae në këtë rast eventual të ngritur nga shefi i shtetit. Neni 21 i Marrëveshjes për Asociacionin paraqet juridiksion shtesë në kuptim të nenit 113.10 [Juridiksioni dhe Palët e Autorizuara] të Kushtetutës, i cili i njihet Qeverisë së Kosovës vetëm sa i përket miratimit të Statutit të Asociacionit/Bashkësisë.

Traktati ndërkombëtar, në sistemin kushtetues kosovar, ka fuqinë më të lartë se ligji i zakonshëm, por më të ulët se Kushtetuta (neni 19, paragrafi 2, i Kushtetutës së Kosovës). Në rastin konkret, vetëm Marrëveshja Traktat ka cilësinë e traktatit ndërkombëtar sipas nenit të sipërcekur, por jo edhe Marrëveshja për Asociacionin dhe jo edhe Statuti i Asociacionit/Bashkësisë. Të dy këto tekste kanë statusin e legjislacionit implementues të Marrëveshjes Traktat. Meqë nuk ka qenë e vetekzekutueshme, ka nevojë për nxjerrjen e normës implementuese. Kjo normë mund të përmbahet në një tekst me karakter ndërkombëtar, siç është rasti me Marrëveshjen për Asociacionin, por që ka natyrë administrative dhe që operacionalizon më tutje dispozitat e marrëveshjes së ratifikuar në Kuvend me shumicë të kualifikuar. Baza juridike-ndërkombëtare e Marrëveshjes për Asociacion është Marrëveshja Traktat, kurse statusi i saj legal në sistemin juridik-kushtetues kosovar është i legjislacionit implementues, njësoj siç është rasti me dekretin e Qeverisë që miraton Statutin e Asociacionit/Bashkësisë.

Kjo nënkupton se Marrëveshja për Asociacionin dhe Statuti kanë forcë juridike mbi ligjet e zakonshme kosovare, por janë nën Kushtetutën e Kosovës dhe, për pasojë, mund të jenë objekt i kontrollit kushtetues por jo mbi bazën e nenit 113, paragrafët 2 dhe 3, por sipas nenit 84.9 meqë, si të tilla, ngrenë çështje serioze kushtetuese që kërkojnë precizim dhe sqarim kundrejt dispozitave kushtetuese që flasin për definimin e shtetit të Kosovës, për të drejtat e liritë kushtetuese nga Kapitulli II dhe nga Kapitulli III i Kushtetutës, në veçanti sa i përket çështjes së barazisë para ligjit dhe multietnicitetit. Se Gjykata Kushtetuese mund të kontrollojë në mënyrë të tërthortë një tekst ndërkombëtar gjatë procedurës së internalizimit të tij në rendin e brendshëm juridik-kushtetues është bërë e qartë nga Gjykata Kushtetuese e Gjermanisë në rastin e Traktatit të Lisbonës (2009). Me këtë rast, Gjykata Kushtetuese e Gjermanisë nuk u mor me kushtetutshmërinë e Traktatit të Lisbonës por ndaloi zbatimin e ligjit gjerman që rregullonte të drejtat e Gjermanisë vis-a-vis Bashkimit Evropian, duke e shpallur si antikushtetues në ato pjesë që preknin identitetin kushtetues gjerman, të drejtën e votës dhe të përfaqësimit si dhe aspektet e tjera të vetëvendosjes demokratike, të gjitha këto të elaboruara në nenet 1, 20, 23.1 dhe 79.3 të Ligjit Themelor të Gjermanisë.

Sipas të drejtës ndërkombëtare, kuptimi i legjislacionit implementues është krejt i ndryshëm nga kuptimi që ka ky term në të drejtën e brendshme. Si i tillë, legjislacioni implementues mund të ketë formën e ligjit, të statutit të komunës, të dekretit dhe të çdo akti tjetër juridik me të cilin apo nëpërmjet të cilit një akt ndërkombëtar futet në sistemin e brendshëm dhe prodhon efekte juridike. Në rastin e Marrëveshjes për Asociacionin, i tillë është dekreti i Qeverisë me të cilin futet në sistemin e brendshëm kosovar Statuti i Asociacionit, pra jo edhe Marrëveshja për Asociacionin. Nga aspekti formal, dërgimi në Gjykatë Kushtetuese i dekretit të Qeverisë nënkupton kontroll kushtetues të tij vetëm sa i përket aspektit formal, jo edhe anës së tij materiale (përmbajtjesore). Në të njëjtën kohë, kjo po ashtu nënkupton se Statuti i Asociacionit/Bashkësisë nuk mund të jetë objekt kontrolli kushtetues, ani se potencialisht brendia e tij mund të jetë ultra vires, përkatësisht mund të normojë situata e pozita institucionale dhe të tjera që bien ndesh me Kushtetutën e Kosovës. Statusi legal i Statutit Asociacionit/Bashkësisë në rendin juridik kosovar duhet të përcaktohet qartë: a e ka fuqinë e ligjit ndërkombëtar, të statutit të komunës, apo si i tillë qëndron jashtë rendit juridik kushtetues kosovar?

Kjo situatë johipotetike dhe ky tekst juridik, pra Marrëveshja për Asociacionin dhe Statuti, të cilat akoma nuk janë pjesë e sistemit juridik-kushtetues kosovar sepse nuk janë dekretuar nga Qeveria e Kosovës, ngrenë çështje kushtetuese fundamentale që prekin themelet e rendit kushtetues kosovar dhe të cilat nuk mund të sfidohen në Gjykatën Kushtetuese mbi bazën e nenit 113, paragrafët 2 dhe 3, të Kushtetutës për arsyet që i thamë më herët. Për këtë arsye, Gjykata Kushtetuese i ka njohur shefit të shtetit juridiksionin për të ngritur çështje kushtetuese krahas atyre që janë taksativisht të numëruara në nenin 113, paragrafët 2 dhe 3, të Kushtetutës, në veçanti kur çështjet e tilla kushtetuese e ndihmojnë shefin e shtetit për të kryer funksionin primar nga nenet 4 [Format e Qeverisjes dhe Ndarja e Pushtetit] dhe 83 [ Statusi i Presidentit] të Kushtetutës.

I tillë ishte rasti i njohur si “Rasti Qeska”, ku kryetari i Kosovës, Fatmir Sejdiu, pati ngritur çështjen e dorëheqjes si çështje kushtetuese për t’u sqaruar nga Gjykata Kushtetuese me qëllim që qytetarët e Rahovecit të realizonin të drejtat e tyre kushtetuese për zgjedhje të lira dhe të barabarta nga neni 45 [Të Drejtat Zgjedhore dhe te Pjesëmarrjes] të Kushtetutës. Në këtë kontekst, si çështje kushtetuese që mund të lindin nga teksti i Marrëveshjes për Asociacionin janë në veçanti çështja e raportit të saj me dispozitat e nenit 1, paragrafët 1 dhe 2 [Përkufizimi i Shtetit], të nenit 3, paragrafi 1 [Barazia para Ligjit] të Kushtetutës, si dhe me Kapitullin II dhe me Kapitullin III të Kushtetutës, me frymën dhe me shpirtin e saj ashtu siç është interpretuar deri më sot nga vetë Gjykata Kushtetuese.

Vlerësimi kushtetues i këtij raporti, pa asnjë diskutim, prek dy segmente: i pari ka të bëjë me rolin, vendin dhe kuptimin e termit “asamble kushtetuese”, i përdorur në versionin anglisht dhe serbisht të Marrëveshjes për Asociacionin, por jo edhe në versionin në gjuhën shqipe, i cili përdor termin “kuvend themelues”, kurse segmenti i dytë ka të bëjë me faktin nëse parimi i ndërtimit të asociacionit mbi baza krejtësisht mononacionale (serbe) zvogëlon të drejtat dhe liritë kushtetuese të garantuara me Kapitullin II dhe me Kapitullin III të Kushtetutës.